GÓP Ý XÂY DỰNG THÔNG TƯ HƯỚNG DẪN THI HÀNH LUẬT ĐẦU TƯ
PGS TS Phạm Duy Nghĩa
Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
Khá bối rối trước 100 vấn đề đã được Ban soạn thảo đưa ra để gợi ý thảo luận xung quanh bản dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành các nghị định liên quan đến Luật đầu tư 2005, tôi xin chọn một vài vấn đề dưới đây xin được trao đổi cùng quý vị.
Năng lực hướng dẫn của Bộ kế hoạch và đầu tư đã giảm đáng kể
Trong một cuộc tranh luận cách đây vài năm, do có nhiều người phê phán những bất cập của Luật đầu tư 2005, tôi đã đưa ra một quan sát rằng, luật quốc gia chỉ là một phần, khi quyền lực cấp Giấy chứng nhận đầu tư, quyền thu hồi và cấp quyền sử dụng đất đã được giao cho các tỉnh, thì dù pháp luật đầu tư có nhiều khiếm khuyết, song dưới áp lực cạnh tranh, các địa phương vẫn đua nhau mời gọi đầu tư, mời gọi nhượng quyền sử dụng đất cho các ông chủ tư bản để thu vén thêm cho công quỹ địa phương. Luật dù soạn dở, nhưng sự hăng hái chuyển nhượng đất của các ông chủ địa phương đã làm cho con số các dự án tăng nhanh với số vốn đăng ký vọt lên tới hàng chục tỷ USD. Từ 100 đồng vốn đăng ký đến 20 đồng vốn thực góp là cả một thời gian, song chỉ trong một thời gian khá ngắn, bờ biển đẹp, các nguồn tài nguyên đã mau lẹ được chuyển đến tay những ông chủ mới; những dự án gây ô nhiễm, suy thoái môi trường và đầu độc giống nòi một cách lâu dài đã được chuyển nhanh vào nước ta.
Đứng trước một thực tế như vậy, tôi e rằng sức mạnh của văn bản hướng dẫn Luật đầu tư lần này không còn nhiều sức mạnh như cách đây 15-20 năm khi Uỷ ban hợp tác và đầu tư nước ngoài đầy quyền uy còn toạ lạc bên Văn Miếu. Cục Đầu tư nước ngoài hiện nay đã mất dần hầu hết quyền cấp phép đầu tư cho các dự án nước ngoài, tôi lo sợ rằng quyền làm chính sách và ảnh hưởng chính sách của Bộ Kế hoạch và đầu tư cũng đã bị giới hạn đáng kể, khi các địa phương ngày càng tự tin hơn khi họ được giao quyền.
Thủ tục cấp giấy chứng nhận đầu tư chẳng còn là điều nhiêu khê đáng bàn cãi. Theo nhiều đài và báo đưa tin (dân ta vẫn quen tin vào báo đài), một ví dụ điển hình mới đây đã diễn ra tại Hoà Bình, khi ông quan đứng đầu tỉnh này đã chỉ đạo tất cả các sở ngành từ quy hoạch, xây dựng, tài nguyên môi trường, cho tới kế hoạch đầu tư… răm rắp ký tất cả các chứng chỉ quy hoạch, cấp đất, cấp phép cho một ông chủ làm khu nghỉ dưỡng cao cấp tại tỉnh này… tất cả diễn ra chỉ trong vòng một ngày.
Tôi muốn cuộc tranh luận bắt đầu từ điều này để thấy cái thời cấp trên cầm tay chỉ việc từ trung ương xuống địa phương có vẻ đang lùi dần. Một thông tư hướng dẫn muốn can thiệp trúng và đúng, và đúng tầm, với công cụ phù hợp, chắc là phải được viết trong một tương quan lực lượng đang nghiêng dần có lợi cho các địa phương, trong khi quyền uy lập quy thực tế của Bộ kế hoạch và đầu tư có thể giảm. Trong 100 vấn đề ban soạn thảo đưa ra để thảo luận, có lẽ cái khó nhất là chọn lấy những ưu tiên chính sách, để từ đó chỉ tranh luận về chính sách lớn; đồng thuận về chính sách là quan trọng hàng đầu, cách thể hiện chúng bằng câu chữ thuộc về tài nghệ của tổ biên tập văn bản.
Vấn đề ưu tiên số 1: Các ông chủ tịch tỉnh ôm quá nhiều quyền
Cùng các anh Trần Văn Hai, Phạm Văn Hoàng và Vũ Văn Huân, chúng tôi có nhiều tháng trời khảo sát tại Sở KH&ĐT Hà Nội trong một dự án do UNCTAD tài trợ trong năm qua. Điều mà chúng tôi cảm nhận thấy là các ông bà lãnh đạo các sở ở địa phương đôi khi không có nhiều quyền quyết định trong các dự án có vốn đầu tư nước ngoài, quyền lực dồn cả về cho ông chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Ký giấy thu hồi và cho thuê đất cũng là ông chủ tịch tỉnh hoặc người thừa lệnh, cũng như vậy đối với giấy chứng nhận đầu tư, duyệt quy hoạch, duyệt giá đất, đánh giá tác động môi trường, hết thảy đều diễn ra dưới ngón tay của ông nhạc trưởng ấy. Điều này giải thích cái kỷ lục đã diễn ra ở Hoà Bình, khi cả giàn nhạc cùng hợp xướng với đủ loại giấy xác nhận quy hoạch, chứng chỉ hạ tầng, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận đầu tư… tất cả trong vòng 1 ngày.
Nếu quan sát vụ án Nàng tiên cá ở Nha trang và những nơi vô tình vỡ lở ra những chuyện trang phần xí chỗ đất, chúng ta thấy có vẻ như toàn bộ hệ thống thẩm định dự án đầu tư đang có một vài vấn đề nho nhỏ, ví dụ như năng lực nhà đầu tư không được kiểm chứng, tác động tệ hại đến môi trường không được cảnh báo, ấy là chưa nói đến giá trị gia tăng của dự án có giúp gì cho tăng trưởng bền vững của địa phương hay không? Cái năng lực ấy yếu bởi cả bộ máy chỉ là giúp việc, có thể còn thiếu năng lực, song đôi khi dư thừa năng lực những ít ai dám trái lời những ông lãnh đạo tỉnh đầy quyền uy.
Trong điều kiện ấy, người ta chờ đợi văn bản hướng dẫn của Bộ KH&ĐT cần tạo ra một quy trình tốt, giúp ngày càng có nhiều tỉnh hơn dám nói “KHÔNG” với những dự án huỷ hoại môi sinh, bóc lột cạn kiệt tài nguyên và ít mang lại giá trị gia tăng cho địa phương. Trọng tâm của chính sách phải là: không mời gọi đầu tư bằng mọi giá, cần hối thúc và ép buộc các địa phương tuân thủ các tiêu chuẩn khắt khe hơn khi chọn dự án đầu tư nước ngoài. Văn bản hướng dẫn Luật đầu tư 2005 có lẽ nên tập trung vào những công cụ giúp thực hiện chính sách này.
Voi chín ngà, gà chín cựa, ngựa chín hồng mao: Chọn nhà đầu tư như vua Hùng chọn rể
Liên doanh với nước ngoài tựa như một cuộc kết hôn, càng tìm hiểu càng kỹ, nguy cơ đổ vỡ càng ít dần. Đất đai, tài nguyên có hạn, nếu chuyển cho nhà đầu tư để họ xí phần lô đất, để hoang vắng 5-7 năm chưa khai thác, hoặc lo tìm mối gán lại thu lời, thì quy trình cấp phép đầu tư coi như mất tác dụng.
Về lý thuyết, càng tuyên truyền xúc tiến đầu tư tốt, càng mời mọc được nhiều chàng rể tương lai, thì cơ hội chọn được người ưng ý càng cao. Vấn đề của một dự án, xem ra bắt đầu ở khâu quảng bá, tuyên truyền, xúc tiến, mời chào. Tốt nhất là mời thầu cạnh tranh các dự án kêu gọi đầu tư để chọn lấy nhà đầu tư có năng lực nhất, cam kết có lợi nhất cho người dân địa phương. Điều này không rõ các địa phương giao cho bộ phận nào trong Sở kế hoạch đầu tư thực hiện, có lẽ nên thành lập các trung tâm xúc tiến đầu tư với sự hậu thuẫn của Sở quy hoạch và kiến trúc, hoạt động chuyên nghiệp nhằm giới thiệu các dự án kêu gọi đầu tư và tìm đến các nhà đầu tư tiềm năng. Vấn đề này hình như chưa được ban soạn thảo quan tâm trong dự thảo hướng dẫn Luật đầu tư.
Để chọn rể, xem lý lịch, thư giới thiệu, bảng báo cáo tài chính vài năm gần nhất… là quý, song tốt nhất trước khi giao đất phải buộc họ nộp một khoản tiền đặt cọc đáng kể. Chỉ sau khi tiền đặt cọc đã được nộp, mới bàn tới đánh giá tác động môi trường hoặc cấp giấy chứng nhận đầu tư. Nếu làm như vậy, chúng ta sẽ đỡ lặp lại những bài học như Dự án Nàng tiên cá ở Khánh Hoà hay Dự án công ty thép khổng lồ Eminence ở Thanh Hoá.
Đối tác bên Việt Nam: Thờ ơ với hiệu quả liên doanh
Một điều không đáng ngạc nhiên, song cần được nhắc lại rằng hấu hết đối tác Việt Nam trong các liên doanh quốc tế đều là những doanh nghiệp quốc doanh. Nhiều liên doanh đổ bể, nhiều liên doanh bị bên nước ngoài thao túng (đôi khi đến mức thảm hại) cũng là do bên Việt Nam tuy góp không ít vốn, song cơ chế giám sát đại diện kém. Có thể các đại diện Việt Nam trong hội đồng quản trị liên doanh sớm hài lòng với mức lương 3000-4000 USD một tháng với những lợi ích tư khác, mà dễ mặc lòng cho nhà quản trị nước ngoài thao túng liên doanh theo những sách lược của họ. Điều này đã và có thể vẫn đang diễn ra, làm cho người Việt Nam chưa được lợi thực sự đáng kể và lâu dài từ các liên doanh quốc tế.
Tôi không rõ ban soạn thảo có để tâm và khảo cứu vấn đề này hay không, và nếu có giải pháp giám sát vốn nhà nước đưa vào các liên doanh quốc tế sẽ như thế nào. Có thể chủ đề này liên quan đến cách điều tiết đất đai và các nguồn tài nguyên khác, song không thể vắng bóng trong các đạo luật về đầu tư từ nguồn vốn nhà nước.
Một vài vấn đề kỹ thuật
Khi nghiên cứu 100 vấn đề mà ban soạn thảo gợi ý, tôi thấy nhiều vấn đề cần phải sửa Luật đầu tư hoặc nhiều luật khác. Thông tư của một bộ thì khó sửa được các lĩnh vực quản lý của các bộ khác, song bắt chước kiểu một luật sửa nhiều luật, “một nghị định có thể sửa nhiều nghị định” trong khuôn khổ do Chính phủ ban hành thì có thể sửa cùng một lúc nhiều vấn đề có liên quan đến luật đầu tư. Nếu cảm thấy quy mô của văn bản này cần được nâng cấp từ một thông tư thành một “nghị định sửa nhiều nghị định”, theo tôi ban soạn thảo cũng nên dũng cảm làm người tiên phong.
Có thể liệt kê ra nhiều vấn đề kỹ thuật chi tiết, song tôi thấy bao trùm là những vấn đề gì thuộc luật doanh nghiệp điều chỉnh thì không nên quá quan tâm trong đạo luật về đầu tư, ví dụ đăng ký thành lập doanh nghiệp, giải thể doanh nghiệp, thanh lý doanh nghiệp, tổ chức và điều hành doanh nghiệp. Yếu tố nước ngoài và Việt kiều có thể cần được điều chỉnh bởi một vài điều riêng biệt, song tôi không cho rằng đây là những vấn đề trọng tâm trong chính sách đầu tư.
Xin trân trọng cám ơn Ban tổ chức hội thảo đã tạo điều kiện cho tôi nghiên cứu trước các tài liệu liên quan đến dự thảo văn bản hướng dẫn Luật đầu tư. Do thời gian và điều kiện nghiên cứu có hạn, xin được giới hạn trong vài tranh luận chính sách kể trên. Xin trân trọng cảm ơn,
PGS TS Phạm Duy Nghĩa
Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
Khá bối rối trước 100 vấn đề đã được Ban soạn thảo đưa ra để gợi ý thảo luận xung quanh bản dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành các nghị định liên quan đến Luật đầu tư 2005, tôi xin chọn một vài vấn đề dưới đây xin được trao đổi cùng quý vị.
Năng lực hướng dẫn của Bộ kế hoạch và đầu tư đã giảm đáng kể
Trong một cuộc tranh luận cách đây vài năm, do có nhiều người phê phán những bất cập của Luật đầu tư 2005, tôi đã đưa ra một quan sát rằng, luật quốc gia chỉ là một phần, khi quyền lực cấp Giấy chứng nhận đầu tư, quyền thu hồi và cấp quyền sử dụng đất đã được giao cho các tỉnh, thì dù pháp luật đầu tư có nhiều khiếm khuyết, song dưới áp lực cạnh tranh, các địa phương vẫn đua nhau mời gọi đầu tư, mời gọi nhượng quyền sử dụng đất cho các ông chủ tư bản để thu vén thêm cho công quỹ địa phương. Luật dù soạn dở, nhưng sự hăng hái chuyển nhượng đất của các ông chủ địa phương đã làm cho con số các dự án tăng nhanh với số vốn đăng ký vọt lên tới hàng chục tỷ USD. Từ 100 đồng vốn đăng ký đến 20 đồng vốn thực góp là cả một thời gian, song chỉ trong một thời gian khá ngắn, bờ biển đẹp, các nguồn tài nguyên đã mau lẹ được chuyển đến tay những ông chủ mới; những dự án gây ô nhiễm, suy thoái môi trường và đầu độc giống nòi một cách lâu dài đã được chuyển nhanh vào nước ta.
Đứng trước một thực tế như vậy, tôi e rằng sức mạnh của văn bản hướng dẫn Luật đầu tư lần này không còn nhiều sức mạnh như cách đây 15-20 năm khi Uỷ ban hợp tác và đầu tư nước ngoài đầy quyền uy còn toạ lạc bên Văn Miếu. Cục Đầu tư nước ngoài hiện nay đã mất dần hầu hết quyền cấp phép đầu tư cho các dự án nước ngoài, tôi lo sợ rằng quyền làm chính sách và ảnh hưởng chính sách của Bộ Kế hoạch và đầu tư cũng đã bị giới hạn đáng kể, khi các địa phương ngày càng tự tin hơn khi họ được giao quyền.
Thủ tục cấp giấy chứng nhận đầu tư chẳng còn là điều nhiêu khê đáng bàn cãi. Theo nhiều đài và báo đưa tin (dân ta vẫn quen tin vào báo đài), một ví dụ điển hình mới đây đã diễn ra tại Hoà Bình, khi ông quan đứng đầu tỉnh này đã chỉ đạo tất cả các sở ngành từ quy hoạch, xây dựng, tài nguyên môi trường, cho tới kế hoạch đầu tư… răm rắp ký tất cả các chứng chỉ quy hoạch, cấp đất, cấp phép cho một ông chủ làm khu nghỉ dưỡng cao cấp tại tỉnh này… tất cả diễn ra chỉ trong vòng một ngày.
Tôi muốn cuộc tranh luận bắt đầu từ điều này để thấy cái thời cấp trên cầm tay chỉ việc từ trung ương xuống địa phương có vẻ đang lùi dần. Một thông tư hướng dẫn muốn can thiệp trúng và đúng, và đúng tầm, với công cụ phù hợp, chắc là phải được viết trong một tương quan lực lượng đang nghiêng dần có lợi cho các địa phương, trong khi quyền uy lập quy thực tế của Bộ kế hoạch và đầu tư có thể giảm. Trong 100 vấn đề ban soạn thảo đưa ra để thảo luận, có lẽ cái khó nhất là chọn lấy những ưu tiên chính sách, để từ đó chỉ tranh luận về chính sách lớn; đồng thuận về chính sách là quan trọng hàng đầu, cách thể hiện chúng bằng câu chữ thuộc về tài nghệ của tổ biên tập văn bản.
Vấn đề ưu tiên số 1: Các ông chủ tịch tỉnh ôm quá nhiều quyền
Cùng các anh Trần Văn Hai, Phạm Văn Hoàng và Vũ Văn Huân, chúng tôi có nhiều tháng trời khảo sát tại Sở KH&ĐT Hà Nội trong một dự án do UNCTAD tài trợ trong năm qua. Điều mà chúng tôi cảm nhận thấy là các ông bà lãnh đạo các sở ở địa phương đôi khi không có nhiều quyền quyết định trong các dự án có vốn đầu tư nước ngoài, quyền lực dồn cả về cho ông chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Ký giấy thu hồi và cho thuê đất cũng là ông chủ tịch tỉnh hoặc người thừa lệnh, cũng như vậy đối với giấy chứng nhận đầu tư, duyệt quy hoạch, duyệt giá đất, đánh giá tác động môi trường, hết thảy đều diễn ra dưới ngón tay của ông nhạc trưởng ấy. Điều này giải thích cái kỷ lục đã diễn ra ở Hoà Bình, khi cả giàn nhạc cùng hợp xướng với đủ loại giấy xác nhận quy hoạch, chứng chỉ hạ tầng, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận đầu tư… tất cả trong vòng 1 ngày.
Nếu quan sát vụ án Nàng tiên cá ở Nha trang và những nơi vô tình vỡ lở ra những chuyện trang phần xí chỗ đất, chúng ta thấy có vẻ như toàn bộ hệ thống thẩm định dự án đầu tư đang có một vài vấn đề nho nhỏ, ví dụ như năng lực nhà đầu tư không được kiểm chứng, tác động tệ hại đến môi trường không được cảnh báo, ấy là chưa nói đến giá trị gia tăng của dự án có giúp gì cho tăng trưởng bền vững của địa phương hay không? Cái năng lực ấy yếu bởi cả bộ máy chỉ là giúp việc, có thể còn thiếu năng lực, song đôi khi dư thừa năng lực những ít ai dám trái lời những ông lãnh đạo tỉnh đầy quyền uy.
Trong điều kiện ấy, người ta chờ đợi văn bản hướng dẫn của Bộ KH&ĐT cần tạo ra một quy trình tốt, giúp ngày càng có nhiều tỉnh hơn dám nói “KHÔNG” với những dự án huỷ hoại môi sinh, bóc lột cạn kiệt tài nguyên và ít mang lại giá trị gia tăng cho địa phương. Trọng tâm của chính sách phải là: không mời gọi đầu tư bằng mọi giá, cần hối thúc và ép buộc các địa phương tuân thủ các tiêu chuẩn khắt khe hơn khi chọn dự án đầu tư nước ngoài. Văn bản hướng dẫn Luật đầu tư 2005 có lẽ nên tập trung vào những công cụ giúp thực hiện chính sách này.
Voi chín ngà, gà chín cựa, ngựa chín hồng mao: Chọn nhà đầu tư như vua Hùng chọn rể
Liên doanh với nước ngoài tựa như một cuộc kết hôn, càng tìm hiểu càng kỹ, nguy cơ đổ vỡ càng ít dần. Đất đai, tài nguyên có hạn, nếu chuyển cho nhà đầu tư để họ xí phần lô đất, để hoang vắng 5-7 năm chưa khai thác, hoặc lo tìm mối gán lại thu lời, thì quy trình cấp phép đầu tư coi như mất tác dụng.
Về lý thuyết, càng tuyên truyền xúc tiến đầu tư tốt, càng mời mọc được nhiều chàng rể tương lai, thì cơ hội chọn được người ưng ý càng cao. Vấn đề của một dự án, xem ra bắt đầu ở khâu quảng bá, tuyên truyền, xúc tiến, mời chào. Tốt nhất là mời thầu cạnh tranh các dự án kêu gọi đầu tư để chọn lấy nhà đầu tư có năng lực nhất, cam kết có lợi nhất cho người dân địa phương. Điều này không rõ các địa phương giao cho bộ phận nào trong Sở kế hoạch đầu tư thực hiện, có lẽ nên thành lập các trung tâm xúc tiến đầu tư với sự hậu thuẫn của Sở quy hoạch và kiến trúc, hoạt động chuyên nghiệp nhằm giới thiệu các dự án kêu gọi đầu tư và tìm đến các nhà đầu tư tiềm năng. Vấn đề này hình như chưa được ban soạn thảo quan tâm trong dự thảo hướng dẫn Luật đầu tư.
Để chọn rể, xem lý lịch, thư giới thiệu, bảng báo cáo tài chính vài năm gần nhất… là quý, song tốt nhất trước khi giao đất phải buộc họ nộp một khoản tiền đặt cọc đáng kể. Chỉ sau khi tiền đặt cọc đã được nộp, mới bàn tới đánh giá tác động môi trường hoặc cấp giấy chứng nhận đầu tư. Nếu làm như vậy, chúng ta sẽ đỡ lặp lại những bài học như Dự án Nàng tiên cá ở Khánh Hoà hay Dự án công ty thép khổng lồ Eminence ở Thanh Hoá.
Đối tác bên Việt Nam: Thờ ơ với hiệu quả liên doanh
Một điều không đáng ngạc nhiên, song cần được nhắc lại rằng hấu hết đối tác Việt Nam trong các liên doanh quốc tế đều là những doanh nghiệp quốc doanh. Nhiều liên doanh đổ bể, nhiều liên doanh bị bên nước ngoài thao túng (đôi khi đến mức thảm hại) cũng là do bên Việt Nam tuy góp không ít vốn, song cơ chế giám sát đại diện kém. Có thể các đại diện Việt Nam trong hội đồng quản trị liên doanh sớm hài lòng với mức lương 3000-4000 USD một tháng với những lợi ích tư khác, mà dễ mặc lòng cho nhà quản trị nước ngoài thao túng liên doanh theo những sách lược của họ. Điều này đã và có thể vẫn đang diễn ra, làm cho người Việt Nam chưa được lợi thực sự đáng kể và lâu dài từ các liên doanh quốc tế.
Tôi không rõ ban soạn thảo có để tâm và khảo cứu vấn đề này hay không, và nếu có giải pháp giám sát vốn nhà nước đưa vào các liên doanh quốc tế sẽ như thế nào. Có thể chủ đề này liên quan đến cách điều tiết đất đai và các nguồn tài nguyên khác, song không thể vắng bóng trong các đạo luật về đầu tư từ nguồn vốn nhà nước.
Một vài vấn đề kỹ thuật
Khi nghiên cứu 100 vấn đề mà ban soạn thảo gợi ý, tôi thấy nhiều vấn đề cần phải sửa Luật đầu tư hoặc nhiều luật khác. Thông tư của một bộ thì khó sửa được các lĩnh vực quản lý của các bộ khác, song bắt chước kiểu một luật sửa nhiều luật, “một nghị định có thể sửa nhiều nghị định” trong khuôn khổ do Chính phủ ban hành thì có thể sửa cùng một lúc nhiều vấn đề có liên quan đến luật đầu tư. Nếu cảm thấy quy mô của văn bản này cần được nâng cấp từ một thông tư thành một “nghị định sửa nhiều nghị định”, theo tôi ban soạn thảo cũng nên dũng cảm làm người tiên phong.
Có thể liệt kê ra nhiều vấn đề kỹ thuật chi tiết, song tôi thấy bao trùm là những vấn đề gì thuộc luật doanh nghiệp điều chỉnh thì không nên quá quan tâm trong đạo luật về đầu tư, ví dụ đăng ký thành lập doanh nghiệp, giải thể doanh nghiệp, thanh lý doanh nghiệp, tổ chức và điều hành doanh nghiệp. Yếu tố nước ngoài và Việt kiều có thể cần được điều chỉnh bởi một vài điều riêng biệt, song tôi không cho rằng đây là những vấn đề trọng tâm trong chính sách đầu tư.
Xin trân trọng cám ơn Ban tổ chức hội thảo đã tạo điều kiện cho tôi nghiên cứu trước các tài liệu liên quan đến dự thảo văn bản hướng dẫn Luật đầu tư. Do thời gian và điều kiện nghiên cứu có hạn, xin được giới hạn trong vài tranh luận chính sách kể trên. Xin trân trọng cảm ơn,
Comments