Ép DNNN hoạt
động theo kỷ luật thị trường, buộc chúng phải chịu chung một kỷ luật thị trường,
cạnh tranh với DN tư nhân trong nước và doanh nghiệp FDI, là một chính sách đầy
tham vọng của Việt Nam. Tuyên bố thì dễ, nhưng thực hiện thì rất khó. Có quá
nhiều lực cản chưa được nhận diện. Về mặt nhận thức, tuy chỉ chiếm một tỷ trọng
nhỏ trong nền kinh tế, song DNNN chưa hẳn đã lùi bước, ngược lại kinh nghiệm của
Trung Hoa cho thấy nhiều tập đoàn quốc hữu nếu được quản trị tốt có thể trở
thành những công ty lớn mạnh bậc nhất thế giới[1]. Việt Nam
là một quốc gia đã mở cửa nhanh, tham gia nhiều hiệp định tự do thương mại đời
mới, trong đó có CP-TPP[2]. Liệu các
cam kết quốc tế có giúp Việt Nam cải cách DNNN mạnh mẽ hơn, nhất là thúc đẩy cải
cách quản trị DNNN một cách thành công? Đây là bí ẩn cần nghiên cứu.
Nhìn lại từ
khi Việt Nam mở cửa, các chính sách cải cách DNNN của Việt Nam có thể khái quát
thành 3 xu hướng: (i) công ty hóa, biến DNNN thành các công ty thương mại; (ii)
cổ phần hóa, thoái vốn, tiến tới tư nhân hóa, (iii) thúc đẩy quản trị DNNN, buộc
DNNN phải cạnh tranh bình đẳng, minh bạch hơn với DN thuộc khu vực kinh tế tư
nhân trong nước và DN có vốn đầu tư nước ngoài.
Về xu hướng thứ nhất,
trong thập kỷ đầu tiên sau mở cửa
(1986-1995), khoảng
12,000 đơn vị kinh tế, thời đó thường được gọi là xí
nghiệp quốc doanh, hoạt động với cơ chế không khác nhiều các đơn vị hành chính
công lập, đã được sáp nhập, tái cấu trúc, tổ chức thành các công ty thương mại,
chúng được chuyển đổi thành doanh nghiệp. Khi Luật DNNN lần đầu tiên được ban hành vào năm 1995, nước ta
có khoảng 6,500 DNNN[3]. Quá trình
tái cấu trúc này được tiếp tục vào thập kỷ kế tiếp (1995-2005) và
được đẩy mạnh vào nửa sau những năm 2000s, nhất là sau khi Việt Nam gia nhập WTO vào cuối
năm 2006. Không
rõ là chịu ảnh hưởng của mô hình các liên hiệp xí nghiệp theo kiểu Liên Xô
& Đông Âu trước kia, hay các Cheabol Hàn Quốc hoặc xa hơn là các keiretzu
Nhật Bản, Việt Nam đã từng bước nhập các DNNN nhỏ thành 76 tổng công
ty và
12 tập đoàn, về sau thu gọn lại còn 7 tập đoàn kinh tế nhà nước. Thực ra
khu vực kinh tế nhà nước bị kiểm soát đáng kể bởi các tổng công ty và tập đoàn
này, có thời điểm 80% nguồn lực trong tất cả các DNNN được quản lý tập trung bởi
7 tập đoàn và 76 tổng công ty[4][af1] .
Về xu hướng thứ hai,
Việt Nam, về danh nghĩa, không tiến hành tư nhân hóa trên diện rộng. Không có vụ
nổ lớn, ngược lại tư nhân hóa diễn ra từ từ, ngấm ngầm, dưới những tên gọi khác:
giao, bán, khoán và đặc biệt là cổ phần hóa. Giao bán khoán chỉ áp dụng với DN
quy mô nhỏ, thường là thua lỗ kéo dài, và là một chính sách không thành công.
Ngược lại, từ năm 1992 đến nay, tư nhân hóa được diễn ra dưới khái niệm cổ phần
hóa, chậm, song khó có thể đảo ngược. Từ 6,500 DNNN, đến cuối 2017 chỉ còn khoảng 2,700 DNNN với
100% vốn sở hữu của nhà nước
(trong đó các địa phương sở hữu khoảng 1,500 DNNN địa
phương, số còn lại là DNNN thuộc quản lý của các bộ ngành trung ương, thậm chí
số liệu thống kê mới còn thu hẹp hơn nữa số lượng DNNN). Tuy nhiên,
Nhà nước còn nắm giữ cổ phần ở 3,000
DN sau cổ phần hóa. Dự đoán, số lượng DNNN 100% vốn Nhà nước sẽ tiếp tục giảm, và quá
trình tư nhân hóa diễn ra với quy mô ngày càng công khai, lớn hơn, mạnh dạn
hơn, dưới chính sách mới gọi là thoái vốn DNNN.
Về xu hướng thứ ba,
DNNN ở Việt Nam còn được cải cách dưới một góc độ chính sách khác, đó là thúc
ép DNNN được quản trị, hoạt động theo kỷ luật thị trường. Khu vực kinh tế tư
nhân quốc nội mọc lên như nấm với hơn nửa triệu công ty. Đồng thời, khu vực
kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài cũng mở rộng nhanh chóng. Luật Doanh nghiệp,
Luật Đầu tư, Luật Cạnh tranh, và các khung khổ pháp luật cần thiết khác đã được
ban hành thúc đẩy môi trường kinh doanh cạnh tranh năng động này.
Tuy vậy, 7
tập đoàn và 76 tổng công ty nhà nước, cùng với các DNNN khác, vẫn chiếm một tỷ
lệ đáng kể, có một vai trò đáng kể trong nền kinh tế Việt Nam. Khu vực
DNNN chiếm khoảng 28,6% GDP, tạo việc làm cho 1.5 triệu lao động, chiếm khoảng 60% các nguồn
tín dụng tại Việt Nam[5]. Chiếm hữu
tài nguyên đất đai, thiên nhiên, tín dụng đáng kể, song hiệu quả hoạt động của
DNNN kém. Các
ưu đãi, phân biệt đối xử có lợi cho DNNN vẫn tiếp tục tồn tại, kể cả sau khi Việt
Nam đã gia nhập WTO[6]. Dường như,
DNNN và các nhà quản trị của họ, ít chịu sức ép cạnh tranh, hoặc có thể kéo dài
thời gian né tránh cạnh tranh, điều ấy làm cho DNNN chậm chạp thay đổi dưới sức
ép của thị trường[7].
Về danh
nghĩa, luật Việt Nam cam kết đối xử bình đẳng giữa các thành phần kinh tế,
không phân biệt loại hình sở hữu, song các ưu đãi và lợi thế của DNNN vẫn tiếp
tục tồn tại trong quy định hành chính dưới luật, trong thực tiễn hành xử của
quan chức hành chính, trong ý thức hệ của những người có ảnh hưởng đến chính
sách và thực thi chính sách ở Việt Nam[8].
Vì lẽ đó,
cải cách DNNN, nhất là cải cách quản trị DNNN vẫn tiếp tục sẽ là một trọng tâm
chính sách quan trọng ở Việt Nam, ngoài các nỗ lực thoái vốn trên diện rộng có
thể quan sát thấy ở nhiều ngành và địa phương gần đây, nhất là khi không gian
tài chính công bị thu hẹp dần.
Việt Nam thúc đẩy minh bạch quản trị DNNN, làm rõ & tập trung các đầu
mối thực thi quyền sở hữu DNNN.
Bên cạnh đó, các ưu đãi và phân biệt đối xử có lợi cho DNNN được thu hẹp
dần, hy vọng những sức ép này thúc đẩy DNNN được quản trị tốt hơn, hoạt động hiệu
quả hơn.
Đồng hướng
với các chính sách đối nội đó, Việt Nam tham gia nhiều FTAs thế hệ mới, nhất là
CP-TPP. Chương 17 của Hiệp định này quy định về các chính sách đối với DNNN.
Các cam kết quốc tế được hy vọng sẽ tạo thêm áp lực thúc đẩy cải cách DNNN
trong nước. Phần dưới đây sẽ phân tích kỹ hơn, liệu các cam kết quốc tế này có
đủ mạnh để tạo nên áp lực đó hay không.
II. Vì sao CP-TPP có thể tạo
thêm áp lực thúc đẩy cải cách DNNN ở Việt Nam?
Định nghĩa lại DNNN là gì?
Đối
chiếu với định nghĩa tại Chương 17 CP-TPP[9], pháp luật
Việt Nam hiện hành định nghĩa DNNN hẹp hơn. Theo Điều 4.8 Luật Doanh nghiệp 2014, DNNN là DN mà Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ. Thực thi
cam kết tại Chương 17
CP-TPP,
Việt Nam phải mở rộng định nghĩa nêu trên, tính ra có khoảng 5,700 DNNN,
trong đó có DN 100% vốn Nhà nước và 3,000 DN mà Nhà nước vẫn chiếm trên 50% vốn điều lệ. Nếu
nhìn như thế, quá trình rút dần sở hữu nhà nước để chuyển cho khu vực tư nhân vẫn
chưa diễn ra đáng kể.
Ngoài ra,
tổ chức sở hữu không nhất thiết phải là cơ quan nhà nước ở cấp TW hoặc chính
quyền địa phương. Thông qua DNNN, nhà nước sở hữu cổ phần chi phối ở các công
ty con, công ty cháu, phái sinh từ DNNN. Nhất là sau 2006, khi các tập đoàn và
tổng công ty đa dạng hóa ngành nghề kinh doanh, đầu tư mở rộng ra ngoài ngành
kinh doanh cốt lõi, số lượng các công ty con phái sinh từ DNNN tăng lên đáng kể.
Suy cho cùng, qua sở hữu cổ phần thông qua mạng lưới sở hữu chéo nhằng nhịt như
đã diễn ra bởi Tập đoàn Vinashin, rất nhiều DN đa sở hữu, theo định nghĩa của
Chương 17 CP-TPP, cũng có thể được định nghĩa là DNNN, nếu Nhà nước tham gia
thành lập, kiểm soát được các DN này thông qua sở hữu vốn đan chéo.
Theo pháp
luật Việt Nam, chưa thể xác định chắc chắn rằng liệu các DN thuộc sở hữu của Đảng
(chính xác hơn là các tổ chức Đảng các cấp, ví dụ DN thuộc Thành ủy TPHCM), DN
thuộc sở hữu của các đoàn thể trong hệ thống chính trị có là DNNN hay không (ví
dụ: DN của Đoàn Thanh Niên, Công đoàn, Mặt trận, Hội cựu chiến binh..). Xét về nguồn
ngân sách, suy cho cùng các tổ chức chính trị này được cấp ngân sách nhà nước để
hoạt động, chịu sự giám sát của nhà nước về ngân sách. Vì thế, xét theo quyền
kiểm soát từ ngân sách, và quyền kiểm soát các đầu tư từ nguồn vốn nhà nước
khác, các DN loại này, tuy không hoàn toàn được thành lập bởi cơ quan nhà nước,
song có bản chất không khác nhiều so với DNNN.
Cuối cùng,
DNNN được định nghĩa ở Việt Nam chỉ bao gồm các công ty thương mại, được thành
lập và hoạt động dưới hình thức công ty (phổ biến là Công ty TNHH hoặc CTCP).
Tuy nhiên, khu vực kinh tế nhà nước ở Việt Nam còn nhiều đơn vị khác, thuộc sở
hữu nhà nước, có tham gia hoạt động kinh doanh hoặc dịch vụ, với tính chất
không khác gì thương mại, song chúng không được thành lập và hoạt động dưới
hình thức doanh nghiệp. Các đơn vị này có thể là trường học, viện, các cơ quan
truyền thông, báo chí,
nhà xuất bản, nhà in, các trung tâm cung cấp dịch vụ khác. Chúng hoạt
động đa dạng dưới tên gọi đơn vị sự nghiệp có thu, tự chủ toàn bộ hoặc một phần.
Song do không được thành lập như các công ty, chúng không được định nghĩa là
DNNN. Nếu hiểu hoạt động thương mại theo Chương 17 CP-TPP theo nghĩa rộng, định
nghĩa về DNNN theo pháp luật Việt Nam có thể cần được điều chỉnh để bao quát
các thực thể kinh doanh này.
Trên thực
tế, các DNNN, DN thuộc sở hữu của các tổ chức Đảng và đoàn thể trong hệ thống
chính trị, các đơn vị sự nghiệp có thu, hết thảy đều tham gia vào hoạt động
thương mại theo nghĩa rộng, đều được tiếp cận nguồn vốn đất đai, tài chính
khác, có thể được ưu đãi hơn so với khu vực kinh tế tư nhân. Chương 17 CP-TPP
có mục đích ép khu vực kinh tế công minh bạch hơn, phải chấp nhận cạnh tranh và
kỷ luật thị trường, có thể đây sẽ là một sức ép chính sách để mở rộng khái niệm
DNNN và quản lý chặt chẽ hơn phần vốn của Nhà nước đầu tư vào khu vực DN cũng
như đơn vị sự nghiệp có thu (tuy không phải là DN). Các quy định tương ứng của
Luật DN 2014 và Luật Quản lý vốn đầu tư của Nhà nước có thể cần được điều chỉnh
phù hợp.
Ngoại lệ của Chương 17 CP-TPP: DNNN địa
phương, ngưỡng doanh thu dưới 280 triệu USD, các biện pháp không tuân thủ, và ảnh
hưởng không có tính đối kháng:
Về đại thể,
các cam kết tại Chương 17 CP-TPP có 4 nhóm ngoại lệ đáng kể, Việt Nam là thành
viên của CP-TPP song ngay từ đầu đã không phải thực hiện các nghĩa vụ xuất hiện
từ Chương 17 này. Các nhóm ngoại lệ này bao gồm:
-
Các nghĩa vụ của Chương 17 CP-TPP chỉ
áp dụng đối với DNNN thuộc sở hữu của chính quyền trung ương, không áp dụng đối
với 1,500 DNNN thuộc chính quyền các tỉnh ở Việt Nam.
-
DNNN quy mô nhỏ, có doanh thu hàng năm
chưa vượt quá ngưỡng 280 triệu USD. Nếu áp dụng vào Việt Nam, thực ra Chương 17
CP-TPP chỉ áp dụng trước hết cho 7 tập đoàn và 76 TCT nhà nước, các DNNN độc lập,
quy mô nhỏ sẽ không thuộc phạm vi điều chỉnh của Hiệp định.
-
Việt Nam là quốc gia có danh sách liệt
kê các khoản tài trợ, các biện pháp hỗ trợ DNNN đặc thù, sẽ bảo lưu, nhằm loại
trừ, không tuân thủ Chương 17 CP-TPP. Tất cả các loại trừ này được liệt kê tại
Phụ lục 17.9.1.
của Hiệp định. Ví dụ các hỗ trợ của Việt Nam để phát triển các vùng khó khăn, hỗ
trợ tài chính tái cấu trúc DNNN song không tạo ra lợi thế cạnh tranh đáng kể
trên thị trường, các hỗ trợ của ngân hàng chính sách, các hỗ trợ phát triển điện
lực, khai khoáng, thăm dò dầu khí… đều được Việt Nam liệt kê tại Phụ lục 17.9.1
nêu trên;
-
Cuối cùng, nếu DNNN chỉ cung cấp hàng
hóa, dịch vụ trong phạm vi thị trường quốc nội, thì được xem là không gây ra ảnh
hưởng không có tính đối kháng đáng kể theo Điều 17.6 của Hiệp định CP-TPP, đối
với các DNNN loại này Việt Nam được miễn trừ bởi các nghĩa vụ của Hiệp định. Với
thực tế kinh doanh của DNNN ở Việt Nam, cung cấp dịch vụ ngoài lãnh thổ chưa thực
sự phổ biến, mới được bắt đầu bởi PVN và Viettel[10]. Nếu DNNN
chỉ cung cấp dịch vụ trên thị trường trong nước, chúng sẽ được miễn trừ bởi Hiệp
định CP-TPP.
Nếu xem
xét các trường hợp ngoại lệ này, phần lớn trong số 2,700 DNNN hiện nay sẽ không
thuộc phạm vi điều chỉnh của Chương 17 CP-TPP. Nói cách khác, Hiệp định CP-TPP
chỉ có ảnh hưởng đối với một số tập đoàn và TCT thuộc quản lý của chính quyền
trung ương, khi chúng cung cấp dịch vụ hoặc có hoạt động thương mại vượt ra khỏi
thị trường quốc nội. Nếu nhìn nhận như vậy, Việt Nam đã tham gia CP-TPP với một
sự linh hoạt và không muốn bị trói buộc về chính sách một cách quá chặt chẽ với
tất cả các DNNN.
Nếu nhìn
nhận như vậy, chỉ xét riêng về phạm vi áp dụng và các loại trừ, quả thực Hiệp định
CP-TPP không thể có ảnh hưởng đáng kể đối với chính sách cải cách DNNN của Việt
Nam. Nó có thể góp thêm sức ép, song không đủ mạnh mẽ để tạo ra luật chơi mới,
thúc đẩy cải cách DNNN như người ta kỳ vọng.
Các cam kết của Việt Nam theo Chương 17 Hiệp định CP-TPP:
Với tư
cách một trong 11 quốc gia thành viên cam kết thực thi Hiệp định CP-TPP, Việt Nam
phải tiến hành hài hòa hóa pháp luật quốc nội với các cam kết được ghi tại
Chương 17 của Hiệp định, cụ thể là giảm bớt các ưu đãi cho DNNN trong cạnh
tranh với khu vực tư nhân, cụ thể là:
-
Đảm bảo rằng DNNN mua bán dựa trên các
tiêu chí xem xét có tính chất thương mại;
-
Nhà nước bị cấm hỗ trợ phi thương mại,
ví dụ tài trợ, cho DNNN từ đó tạo ra các ảnh hưởng bất lợi cho khu vực kinh tế
tư nhân trong cạnh tranh;
-
Nhà nước bảo đảm đối xử khách quan,
bình đẳng, không phân biệt giữa DNNN và DN tư nhân đến từ các quốc gia thành
viên TPP khác trong các thủ tục tố tụng dân sự, hành chính hoặc các thủ thục
hành chính khác;
-
Đảm bảo thực thi một chính sách minh bạch
trong quản lý DNNN, bao gồm:
o
Công khai danh sách tất cả các DNNN;
o
Công khai tất cả thông tin liên quan đến
phần vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN, tên và chức vụ quan chức chính quyền
tham gia quản lý DN, doanh thu hàng năm, các ưu thế của DN, các khoản tài trợ,
nếu có.
-
Tạo điều kiện giải quyết tranh chấp: Một
ủy ban giam sát và đánh giá định kỳ việc thực thi Chương 17 Hiệp định CP-TPP sẽ
được 11 quốc gia thành viên thành lập. Ủy ban này tiến hành họp hàng năm. Vi phạm
nghĩa vụ từ Chương 17 của Hiệp định có thể dẫn tới các biện pháp trừng phạt, chế
tài thương mại.
-
Các quốc gia thành viên tiếp tục đàm
phán trong thời hạn 5 năm kể từ khi Hiệp định CP-TPP có hiệu lực để mở rộng phạm
vi điều chỉnh của Chương 17 CP-TPP tới các đối tượng DNNN khác, nhất là DNNN địa
phương (xem Phụ lục 17-C).
Thực ra,
các nghĩa vụ này không hoàn toàn mới, ngược lại phù hợp với định hướng cải cách
DNNN ở Việt Nam, nhất là các chính sách cải cách gần đây, sau khi hàng loạt tập
đoàn kinh tế nhà nước rơi vào đổ vỡ nghiêm trọng. Các phân tích dưới đây sẽ chỉ rõ sự tương thích của
chính sách cải cách DNNN hiện nay và các cam kết quốc tế, ví dụ từ Chương 17
CP-TPP.
Minh bạch chính sách sở hữu vốn của Nhà
nước tại DN
Thứ nhất,
bước đầu tiên thực hiện chính sách minh bạch hóa đối với DNNN, Việt Nam đã công
bố chiến lược thu hẹp sở hữu 100% vốn từ 2,700 DNNN hiện nay xuống còn 240 DN,
quyết định công bố các ngành nghề mà Nhà nước sở hữu 100% vốn, trên 65% vốn, từ
50%-65%, hoặc ít hơn 50% vốn điều lệ tại DNNN. Về lý thuyết, tất cả các DNNN ngoài danh sách kể trên,
đều có thể thực hiện thoái vốn nhà nước cho khu vực tư nhân.
Thứ hai,
Việt Nam đã áp đặt các quy định minh bạch hóa thông tin ngày càng chặt chẽ hơn
đối với khu vực DNNN hiện hữu, nhất là từ sau 2015. DNNN và cơ quan chủ quản của chúng phải
báo cáo thường xuyên theo định kỳ các thông tin liên quan đến tình hình hoạt động
kinh doanh của DN (ví
dụ: kế hoạch kinh doanh,
dự án đầu tư, báo cáo tài chính, kế hoạch nhân sự..) và tất cả
những sự kiện bất thường khác, theo quy định của pháp luật.
Chương 17
CP-TPP thúc đẩy thêm xu thế cải cách DNNN theo hướng minh bạch hóa này. Tham
gia CP-TPP, Việt Nam cam kết:
-
Trong thời hạn 3 năm, kể từ khi Hiệp định
có hiệu lực, Việt Nam sẽ công bố danh sách toàn bộ các DNNN với doanh thu hàng
năm trên 700 triệu USD (điều mà Việt Nam đã bắt đầu tiến hành);
-
Trong thời hạn 5 năm kể từ khi Hiệp định
có hiệu lực, Việt Nam sẽ công bố danh sách đầy đủ các DNNN có doanh thu hàng
năm trên 280 triệu USD.
-
Việt Nam phải cung cấp một cổng thông
tin để khi một trong số các quốc gia thành viên của CP-TPP cần, họ có thể tham
khảo các thông tin về doanh thu, người quản trị, điều hành, các độc quyền của
DN, các báo cáo tài chính của DNNN (điều này Việt Nam cũng đang triển khai).
-
Việt Nam phải cung cấp thông tin về
các khoản tài trợ, cơ sở pháp lý, các hỗ trợ tài chính, ưu đãi lãi suất (nếu
có) khi được một thành viên của các quốc gia CP-TPP yêu cầu (khi họ cho rằng
các chính sách này tạo ra ảnh hưởng bất lợi cho DN tư nhân của họ).
Thực ra,
Việt Nam đã bắt đầu thiết lập cổng thông tin cung cấp các dữ liệu về DNNN. Tuy nhiên
mức độ tuân thủ của DNNN và cơ quan chủ quản chưa đồng đều và chưa cao. Năm 2017, chỉ có 42.6% trong số
DNNN tuân thủ đầy đủ các yêu cầu cung cấp thông tin theo quy định của pháp luật[11]. Chất lượng
thông tin và năng lực thi hành của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là các vấn đề
còn nhiều hạn chế.
Xóa bỏ ưu đãi đối với SOEs
Chương 17
Hiệp định CP-TPP có mục đích áp đặt kỷ luật thị trường đối với DNNN, buộc chúng
phải tuân thủ cạnh tranh bình đẳng với khu vực tư nhân, giảm bớt tiến tới xóa bỏ
ưu đãi cho DNNN (dưới những hành vi phân biệt ứng xử đa dạng như tài trợ, độc
quyền, tạo ra lợi thế cho DNNN so với khu vực tư nhân). Khi Chương 17 Hiệp định
CP-TPP có hiệu lực, Việt Nam phải thực thi các nghĩa vụ sau đây để tiến tới xóa
bỏ các ưu đãi cho DNNN:
-
Việc mua bán sản phẩm dịch vụ của DNNN
phải dựa trên các yếu tố thương mại như giá cả, chất lượng, sự sẵn có hoặc khan
hiếm trên thị trường, vận chuyển và các điều kiện thương mại bình thường khác;
-
Việt Nam không được tài trợ, hỗ trợ
cho DNNN, nếu gây bất lợi cho đối thủ cạnh tranh từ một quốc gia khác tham gia
Hiệp định CP-TPP. Hỗ trợ có thể ở dạng tài trợ, xóa nợ, ưu đãi tín dụng, ưu đãi
cổ phần, cung cấp hàng hóa dịch vụ giá rẻ cho DNNN hoặc với các điều kiện
thương mại thuận lợi hơn. Mọi tài trợ ưu đãi như thế cho DNNN, nếu làm khó khăn
cản trở DN của một quốc gia thành viên CP-TPP khác, được xem là vi phạm Chương
17 Hiệp định CP-TPP.
-
Ngoài việc Chính phủ bị cấm tài trợ
cho DNNN như trên, chính các DNNN cũng bị cấm không được tài trợ, hỗ trợ cho
các DN mà mình sở hữu thông qua nhóm các công ty, tập đoàn, hoặc sở hữu cổ phần
đan chéo khác.
Các quy định
hạn chế ưu đãi cho DNNN, thúc đẩy DNNN phải cạch tranh, như sẽ được thảo luận
dưới đây, đã bắt đầu được ban hành ở Việt Nam, thực tế thì không quá thiếu văn
bản pháp luật, song việc thực thi chúng trên thực tế rất khó khăn.
III. Các ưu đãi trên thực tế đối với
DNNN ở Việt Nam và hạn chế của Chương 17 Hiệp định CP-TPP
Thực hiện
các Hiệp định tự do thương mại đời mới (ví dụ Việt Nam-EU, Việt Nam-Nhật bản,
Chương 17 Hiệp định CP-TPP),
Việt Nam từng bước đã thống nhất hệ thống pháp luật, với mong muốn tạo ra một
khuôn khổ pháp luật chung áp dụng cho các khu vực kinh tế có sở hữu khác nhau,
như DNNN, FDI, hoặc khu vực kinh tế tư nhân trong nước. Dù vẫn duy trì quy định
kinh tế nhà nước phải có vai trò chủ đạo (Điều 51.1 Hiến pháp 2013), song trên
thực tế các công ty tư nhân, doanh nghiêp có vốn đầu tư nước ngoài, và DNNN hiện
đã hoạt động theo khuôn khổ pháp luật chung (LDN 2014, Luật Cạnh tranh, BLDS
2015, Luật Phá sản, Luật Đấu thầu, Luật Mua sắm công, …). Nhắc lại ở nhiều đạo
luật khác nhau, pháp luật Việt Nam ghi nhận các thành phần kinh tế này được đối
xử bình đẳng, cạnh tranh với nhau trên thị trường. Như vậy, xét về phương diện
nguyên tắc pháp luật trên giấy, việc đối xử bình đẳng DNNN với các thành phần
kinh tế khác đã được ghi nhận, và các cam kết mới, nếu có, từ Chương 17 Hiệp định
CP-TPP không xung đột đáng kể gì với pháp luật Việt Nam.
Tuy nhiên,
luật còn cần được cụ thể hóa bởi văn bản dưới luật, văn bản chỉ đạo điều hành,
và hành vi thực tế của công chức trong bộ máy chính quyền. Các thói quen ưu đãi
DNNN tồn tại lâu dài trong hành xử của chính quyền. Dựa trên các quan sát thực
tiễn, nhóm nhiên cứu của Lê Duy Bình và Đoàn Hồng Quang (2015) đã liệt kê 19 loại
ưu đãi với DNNN phổ biến, dễ dàng quan sát được ở Việt Nam[12] – ví dụ như:
1.
DNNN dễ dàng
tiệm cận tín dụng ngân hàng, nguồn vốn hỗ trợ ODA, hoặc vay vốn nước ngoài;
2.
DNNN đôi khi được vay vốn mà không cần
có bảo đảm tựa như khu vực tư nhân hoặc được bảo lãnh của chính quyền;
3.
Chính phủ đứng ra bảo đảm trả nợ, hỗ
trợ trả nợ cho DNNN;
4.
DNNN được chỉ đạo vay vốn thông qua
các ngân hàng có cổ phần nhà nước;
5.
Khi không trả được nợ, DNNN được hỗ trợ
khoanh nợ, cho vay nợ mới trả nợ cũ, giãn nợ, đảo nợ;
6.
DNNN được hỗ trợ từ các nguồn vốn ngân
sách trong quá trình tái cấu trúc khoản nợ;
7.
Vốn của DNNN được cấp từ ngân sách,
đôi khi được cấp bổ sung;
8.
Khi tăng vốn điều lệ, DNNN được cấp vốn
bổ sung từ ngân sách;
9.
DNNN được hỗ
trợ về giá, các ưu đãi, độc quyền khác;
10. Khi mất khả năng thanh toán, DNNN được cơ quan chủ quản
thực hiện các biện pháp tái cơ cấu, hỗ trợ;
11. Khi vi phạm pháp luật thuế, bảo hiểm xã hội, nhiều tập
đoàn và DNNN không bị xử lý thỏa đáng về pháp luật, không phải chịu hậu quả
nghiêm khắc như đối với DN tư nhân;
12. Nhiều DNNN đã cổ phần hóa song không tuân thủ các
quy định về minh bạch thông tin, mà không bị xử lý nghiêm khắc và thỏa đáng cho
các vi phạm này;
13. Kỷ luật tài chính đối với DNNN đôi khi lỏng lẻo, sự
giám sát về vốn của cơ quan nhà nước không chặt chẽ;
14. DNNN có xu thế mở rộng đầu tư ngoài ngành, kể cả ở
những ngành nghề mà tư nhân có thể đảm nhận (không cần phải giữ vốn đầu tư nhà
nước);
15. Các cơ quan chủ quản, có quyền ban hành hoặc thực
thi chính sách, tìm cách hỗ trợ cho DNNN đôi khi công khai hoặc che dấu dưới
các quy định hành chính;
16. Nhiều DNNN đã cổ phần hóa song chậm hoặc không trả cổ
tức cho cổ đông nhà nước;
17. Ngược lại, cổ đông nhà nước (các cơ quan chủ quản)
quên không thu hồi cổ tức hàng năm, điều này chỉ xảy ra ở khu vực kinh tế nhà
nước;
18. DNNN được ưu tiên trong thảo luận, xây dựng chính sách;
19. Trong
các lĩnh vực độc quyền, DNNN được ưu ái bởi các cơ quan chủ quản hoặc cơ quan
điều tiết, nhất là trong định giá thành sản phẩm hàng hóa, dịch vụ độc quyền.
Hiển
nhiên, danh sách này mới chỉ là minh họa, mà không thể liệt kê hết các ưu đãi
mà DNNN có thể được hưởng trên thị trường. Đáng kể hơn các ưu đãi nêu trên, phải
nhấn mạnh rằng DNNN được ưu tiên tiếp cận các tài nguyên đất đai, khai thác
khoáng sản, tài nguyên thiên nhiên, cơ hội kinh doanh, với chi phí thấp mà đối
thủ cạnh tranh từ khu vực kinh tế tư nhân không thể nào có được. Sự ưu đãi có
khi còn xuất hiện trong các thủ tục hành chính và tư pháp. DNNN có mối quan hệ
gắn bó chặt chẽ hơn với chính quyền, ở cấp Trung ương có Đảng đoàn Doanh nghiệp
Trung ương, là một tổ chức tham gia Đại hội Đảng toàn quốc, ở các địa phương đều
có các đảng bộ doanh nghiệp địa phương, là tổ chức đại diện cho các tổ chức Đảng
ở DNNN. Các thiết chế này có ảnh hưởng đáng kể trong tham gia xây dựng đường lối
chính sách của Đảng và Nhà nước ở Việt Nam.
Khi có
tranh chấp xuất hiện, khác với DN thuộc khu vực tư nhân, có nhiều thiết chế hỗ
trợ khác giúp DNNN giải quyết các tranh chấp của mình. Ví dụ dưới đây có thể minh họa phần nào những
quan sát này.
Tình huống công ty Tân Thuận (TACONVESO):
Tóm tắt
tình huống:
TACONVESO
là một công ty phát triển bất động sản ở TPHCM. Được thành lập từ 1985 với tên
gọi Doanh nghiệp xây dựng và Phát triển Nhà Bè, năm 1998 sáp nhập với Cảng Nhà
bè, sau đó năm 2004 đổi thành một Công ty NHHH MTV do Thành ủy TPHCM sở hữu vốn,
vốn điều lệ được khai là 1,5 triệu USD. Trong hai năm 2017-2018, TACONVESO vướng vào một vụ mua bán đất gây tai tiếng. Tháng 6 năm 2017,
công ty này bán 32 héc ta đất Nhà Bè cho một công ty tư nhân với tên gọi là Quốc Cường Gia Lai) với giá hơn 1 triệu
đồng cho 1 m2, được xem là quá rẻ, khoảng chỉ bằng 1/5 so với thị trường vào thời
điểm bán[13]. Giá trị giao
dịch cho việc bán đất vào khoảng 17 triệu USD[14].
Do bị khiếu kiện, rằng bán đất công mà không đấu giá, vụ việc được thanh
tra và Ban Kiểm tra Trung ương của Đảng
yêu cầu Thành ủy TPHCM phải kết luận[15], trong đó phải làm rõ trách nhiệm
của người đứng đầu tổ chức Đảng địa phương đã cho phép giao dịch bán đất đó
diễn ra[16]. Hai bên mua bán đã thỏa thuận hủy bỏ giao dịch [17], người ta đã và đang xem xét trách nhiệm
cá nhân của người đứng đầu tổ chức Đảng lúc đó.
Các câu hỏi pháp lý từ Tình huống này:
Từ giữa
năm 2018,
khi giao dịch được báo chí phát giác[18], cả bên bán
là TACONVESO
và bên mua là Quốc Cường Gia Lai đều đưa ra các quan điểm khác nhau nhằm bảo vệ
sự hợp pháp của giao dịch[19].
Rất nhiều câu hỏi pháp lý, ví dụ như các câu hỏi sau đây, đã xuất hiện trong
quá trình xử lý vụ việc:
-
TACONVESO, một doanh nghiệp sở hữu thuộc Đảng bộ
TPHCM, có phải là DNNN hay không, có áp dụng luật về mua bán công sản với đất
đai mà công ty này đã mua lại từ nông dân hay không?
-
Vốn của Taconveco được ghi là 1,5 triệu
USD trên sổ sách, song không bao gồm quyền sử dụng đất và các độc quyền, các
quyền phát triển kinh doanh quỹ đất của công ty này, vậy xác định giá trị của
công ty cần lưu ý tới những đặc thù gì trong bối cảnh sở hữu đất đai và các ưu
đãi cho DNNN hoặc DN của Đảng ở Việt Nam?
-
Đất được cấp, hoặc các quyền kinh
doanh được cấp cho Taconveco đều dựa trên các quyết định của chính quyền địa
phương, nếu muốn xóa bỏ các ưu đãi này, đối xử bình đẳng như với DN tư nhân
khác, thì sẽ gặp phải những lực cản đáng kể nào?
-
Chế độ sở hữu đất đai còn làm cho tình
huống phức tạp hơn, bởi 32 héc ta đất Nhà Bè đã được Taconveco mua lại của nông
dân từ những năm 2009, không phải đất Nhà nước cấp cho DN này[20]. Vì thế,
Taconveco cho rằng quyền sử dụng 32 hecta này thuộc quyền tài sản của riêng
công ty, không phải công sản, được tự do chuyển nhượng mà không phải áp dụng
quy định đấu giá công sản.
Thảo luận tình huống:
Tình huống
Taconveco chỉ rõ Chương 17 Hiệp định CP-TPP có phạm vi áp dụng rất hạn chế. Hiệp
định này không áp dụng cho các DN địa phương như Taconveco, càng không áp dụng
cho DN được sở hữu bởi một tổ chức Đảng.
Vốn của
Taconveco ghi tại điều lệ cũng rất nhỏ bé. Các giao dịch bất động sản giá trị rất
lớn, song giá sổ sách được ghi không đáng kể, ví dụ chỉ là 17 triệu USD, chỉ bằng
1/5 giá thật đối với khu đất 32 héc ta tại Nhà Bè. Thành ra, hầu hết các DNNN ở
Việt Nam không có khó khăn đáng kể gì khi kê khai ngưỡng doanh thu hàng năm dưới
280 triệu USD để không bị rơi vào phạm vi áp dụng của Chương 17 Hiệp định
CP-TPP.
Ngoài ra,
DNNN hoạt động chủ yếu ở thị trường nội địa, kinh doanh hạ tầng, bất động sản,
khai thác tài nguyên khoáng sản, các lĩnh vực này được coi là không gây cạnh
tranh đáng kể với kinh tế tư nhân các quốc gia thành viên TPP khác.
Vì lẽ đó,
nhìn tổng thể, Chương 17 Hiệp định CP-TPP chỉ có ảnh hưởng với số ít các tập
đoàn và tổng công ty quy mô lớn, nếu chúng cạnh tranh vượt qua biên giới của thị
trường nội địa. Đối với phần lớn DNNN còn lại, Chương 17 Hiệp định CP-TPP hầu
như không có ảnh hưởng đáng kể.
Trong vụ
Taconveco nêu trên, khi có trục trặc xảy ra, các kênh giải quyết tranh chấp có
thể là các tổ chức và quy trình trong hệ thống các cơ quan của Đảng. Hiệu quả của
chúng có thể đáng kể hơn rất nhiều nếu so với quy trình tại tòa án. DN tư nhân
mua đất đã nhanh chóng chấp nhận hủy hợp đồng và trả lại tiền cho Taconveco. Những
kênh đặc thù này chỉ áp dụng với DNNN mà không thể áp dụng với DN thuộc sở hữu
tư nhân.
IV. Kết luận
Nhìn lại
hơn 30 năm đổi mới khu vực DNNN, có thể thấy 3 xu thế chính: (i) công ty hóa,
chuyển đổi chúng thành các công ty thương mại, (ii) thoái vốn, chuyển dần sở hữu
cho khu vực tư nhân, và (iii) thúc ép số DNNN còn lại phải tuân thủ kỷ luật thị
trường, cạnh tranh bình đẳng với khu vực tư nhân trong nước và doanh nghiệp có
vốn đầu tư nước ngoài. Các hiệp định tự do thương mại có thể thúc đẩy, hỗ trợ
phần nào cho các nỗ lực trong nước, ví dụ trong minh bạch hóa DNNN, trong việc
du nhập các nguyên lý pháp luật, thúc đẩy môi trường cạnh tranh bình đẳng, và
hy vọng thúc đẩy cải cách DNNN theo hướng chúng sẽ được quản trị một cách minh
bạch, chặt chẽ, hiệu quả hơn.
Chỉ có điều,
cam kết và tuyên bố mới chỉ là bước khởi đầu. Trên thực tế, thái độ ưu đãi DNNN
tồn tại dai dẳng trong nhận thức của cơ quan hành chính các cấp và công chức thừa
hành, các ưu đãi này khó mà sớm được loại bỏ. Liệu các hiệp định tự do thương mại
đời mới FTAs có giúp thúc đẩy quá trình xóa bỏ ưu đãi DNNN được nhanh hơn
không, câu trả lời thật không chắc chắn. Bằng chứng là, sau khi gia nhập WTO
vào cuối năm 2007, ngay sau đó Chính phủ đã dồn vốn cho các tập đoàn kinh tế
Nhà nước, mà sự sụp đổ của nhiều tập đoàn như Vinashin, Vinalines, Sông Đà… đã
cho thấy không phải cứ gia tăng hội nhập là Chính phủ Việt Nam sẽ giảm bớt ưu
đãi cho kinh tế quốc doanh.
Cũng như vậy,
Chương 17 Hiệp định CP-TPP được hứa hẹn sẽ thúc đẩy thêm cải cách DNNN trong nước,
song phạm vi hạn chế trong đối tượng áp dụng và vô số các tuyên bố không tuân
thủ, cùng các ngoại lệ, đã dự báo Hiệp định này cũng không thúc đẩy đáng kể
thêm công cuộc cải cách DNNN ở nước ta.
Du nhập
nguyên tắc đối xử công bằng mới là bước khởi đầu, các lực cản vẫn còn nguyên
trong nhận thức (ý thức hệ, ưu đãi DNNN), trong hành xử, trong năng lực thực
thi chính sách của các cấp chính quyền ở Việt Nam. Thiếu các thay đổi ở thể chế
thực thi này, các cam kết xóa bỏ ưu đãi đối với DNNN mới chỉ là tuyên bố, chúng
không dễ có thể trở thành hiện thực./.
[1]
Trung Quốc được cho là có khoảng 100,000 DNNN, trong số đó rất nhiều tập đoàn
quốc hữu có tên trong Danh sách 500 công ty lớn nhất thế giới của Fortune. OECD 2016, State-owned Enterprises as Global Competitors: A Challenge or an
Opportunity, available at http://www.oecd.org/corporate/state-owned-enterprises-as-global-competitors-9789264262096-en.htm
[2] Bergsten, C. Fred, Gary Hufbauer, and Sean Miner.
2014. Bridging the Pacific: Toward Free
Trade and Investment between China and the United States. Washington:
Peterson Institute for International Economics. C. L., Lim (edited), Deborah Elms, Patrick
Low, (2012), The Trans-Pacific
Partnership Agreement, A Quest for a Twenty-first Century; Cambridge.
[3] Luật DNNN
ngày 20/04/1995, hết hiệu lực sau khi Luật DN chung được ban hành.
[4] http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/kinh-doanh/2017-10-16/phan-lon-dnnn-bao-toan-duoc-von-chu-so-huu-49153.aspx
[5] Số liệu của Tổng cục Thống kê Việt Nam.
[6] Vu-Thanh, T. A.
(2017). Does WTO accession help domestic reform? The political economy of SOE
reform backsliding in Vietnam. World Trade Review, 16(1), 85–109.
[7] Ramstetter, E.
D. & Phan, M. N. (2013). Productivity, ownership, and producer
concentration in transition: Further evidence from vietnamese manufacturing.
Journal of Asian Economics, 25, 28–42. http://dx.doi.org/10.1016/j.asieco.2012.12.001.
[8] Vu-Thanh,
T. A. (2017). The Political Economy of Industrial Development in Vietnam:
Impact of State-Business Relationships on Industrial Performance 1986-2013,
Chapter 9 in John PAGE (edited), “The Practice of Industrial Policy:
Government―Business Coordination in Africa and East Asia”, WIDER Studies in
Development Economics.
[9] In accordance to Sesion17.1 Chapter 17 of the CPTPP, an SOE is an
enterprise, (a) that is principally engaged in commercial activities, and (b)
in which a Party (a TPP State): directly owns more than 50% of the share capital,
controls, though ownership interests, the exercise of more than 50% of the
voting rights or holds the power to appoint the majority of board members.
[10] For 2017,
Viettel overseas investment reached US $ 1.7 billion, http://vietnamnews.vn/economy/427364/viettels-revenue-from-overseas-investment-reaches-us17-billion.html#bTgiVhCH9EcCKJGi.97
[11] Báo Đầu tư
14/03/2018 http://baodautu.vn/doanh-nghiep-nha-nuoc-so-minh-bach-d78283.html
[12] Le Duy
Binh and Doan Hong Quang (2015): Are there preferential treatment of SOEs:
Evidence from practice, World Bank and CIEM, Hanoi 2015.
[13] http://vietnamnews.vn/economy/427069/city-tries-to-settle-land-dispute-at-north-phuoc-kien-residential-area.html#gKobaCd0miVfe2p0.97
[14] https://e.vnexpress.net/news/news/hcmc-top-official-demands-inspection-on-cheap-public-land-sale-3739871.html
[15] http://www.nguoitieudung.com.vn/ai-gay-that-thoat-ngan-ty-trong-phi-vu-ban-324971-m2-dat-cong-san-tai-tphcm-d66754.html
[16] https://tuoitrenews.vn/news/society/20180507/ho-chi-minh-citys-deputy-party-chief-linked-to-illicit-land-sale-by-state-firm/45487.html
[17] http://e.theleader.vn/contract-to-sell-public-land-to-quoc-cuong-gia-lai-at-knock-down-price-is-cancelled-20180508113917007.htm
[18] http://www.nguoitieudung.com.vn/vu-ban-324971-m2-dat-cong-san-gia-re-mat-can-truy-cuu-trach-nhiem-hinh-su-d66862.html
[19] http://www.fpts.com.vn/FileStore2/File/2018/04/20/QCG%20-%2020180420%20-%20Cong%20bo%20thong%20tin%20phan%20hoi%20thong%20tin%20bao%20chi(1).pdf
[20] The zoning
Decision No. 4051 was made on 10 August 2009 by the Ho Chi Minh local government
authorities, at the suggestion of TACONVESO. Based on this decision, TACONVESO purchased
the land use rights from the farmers in the area. After being converted into residential land,
the value of former agricultural land increased manifold. Compensation for
agricultural land is at around just $ 6.5/m2. Following land acquisition and
conversion into residential land, the price for the same land plots could reach
as much as $ 350/m2. https://tuoitre.vn/de-xuat-ky-luat-pho-bi-thu-thuong-truc-thanh-uy-tp-hcm-tat-thanh-cang-20180604175159261.htm