Khi thảo luận về
các thức thức xây dựng chính quyền trong Chiến lược phát triển nước ta cho tới
năm 2035 (hoặc 2045, tròn 100 năm xây dựng chính thể cộng hòa), các chuyên gia
trong và ngoài nước đều thống nhất rằng: một trong các thách thức đáng kể nhất
đối với bộ máy chính quyền nước ta là tính
manh mún, cát cứ, phân tán, làm suy yếu khả năng ban hành và thực thi các chính
sách của chính quyền trung ương[i].
Thực ra, nếu đọc
sử Việt và sử Trung Hoa, chế ngự phân tán, cát cứ là mối quan tâm hàng đầu của
bất kỳ chính quyền trung ương nào, từ thượng cổ tới ngày nay. Thường khi chính quyền trung ương mạnh thì nguy cơ
cát cứ tạm lắng xuống (minh chứng số tỉnh thành giảm xuống đáng kể thời vua Gia
Long, vua Minh Mạng, hoặc vào thời thống nhất đất nước sau 1975 dưới thời Tổng
Bí thư Lê Duẩn có thể làm rõ nhận định trên). Khi chính quyền trung ương yếu dần
thì cát cứ địa phương trỗi dậy. Xu thế phân ly hàng thế kỷ giữa Đàng Ngoài-Đàng
Trong, phân ly Nam-Bắc trong thế kỷ XX là một phần đặc trưng trong lịch sử của
nước ta.
Nhìn lại sử Việt, thời gian quốc gia thống nhất với chính quyền trung ương mạnh mẽ tuân theo pháp trị thì ngắn, thời gian ly tán, chấp nhận sự cát cứ quyền lực thì dài. Sự khác nhau giữa chính quyền Việt Nam và Trung Hoa thường nằm ở chỗ, các bậc minh quân ở Trung Hoa, từ Tần Thủy Hoàng xưa kia tới Tập Cận Bình ngày nay, thường có tầm nhìn và mưu lược xây dựng được các nhà nước tập quyền mạnh mẽ, các nhà nước tập quyền Trung Hoa có tính kế thừa, còn ở Việt Nam điều ấy có nguy cơ thất bại nhiều hơn thành công.
Nhìn lại sử Việt, thời gian quốc gia thống nhất với chính quyền trung ương mạnh mẽ tuân theo pháp trị thì ngắn, thời gian ly tán, chấp nhận sự cát cứ quyền lực thì dài. Sự khác nhau giữa chính quyền Việt Nam và Trung Hoa thường nằm ở chỗ, các bậc minh quân ở Trung Hoa, từ Tần Thủy Hoàng xưa kia tới Tập Cận Bình ngày nay, thường có tầm nhìn và mưu lược xây dựng được các nhà nước tập quyền mạnh mẽ, các nhà nước tập quyền Trung Hoa có tính kế thừa, còn ở Việt Nam điều ấy có nguy cơ thất bại nhiều hơn thành công.
Tính cát cứ trong quản trị quốc gia ở nước ta có thể được xem từ nhiều bình diện
khác nhau:
Về mặt hành chính, từ thời Gia Long cho tới nay, quy mô cấp tỉnh, cấp huyện của nước ta
ngày càng liên tục phân tán, cát cứ. Tính trên, diện tích, dân số, và GDP, các
tỉnh của Việt Nam rất nhỏ bé so với các quốc gia Đông Bắc Á. Các nhà nước Trung
Hoa, Nhật, Hàn đều tập quyền mạnh mẽ hơn Việt Nam. Điều này là sức mạnh, là tiền đề cần thiết cho chính
quyền ở các nước này ban hành, thực thi các chính sách phát triển một cách dài
hơi, hiệu quả.
Tính cát cứ là một sự thật có từ lâu đời ở nước ta. Có ý trách sự rườm rà, cát cứ
của nền quan chế dưới sự trị vì của con trai mình, Phật hoàng Trần Nhân Tông được
dẫn có câu rằng “Có bao giờ một nước to bằng
bàn tay mà lại đặt triều ban nhiều đến thế này[ii]”.
Lấy ý của Ngài mà soi vào thời bây giờ, chúng ta có thể minh họa sự phân tán,
cát cứ của nền hành chính nước ta với nhiều ví dụ.
Theo Bộ Nội vụ, cập nhật đến 3/2018, từ dưới lên trên, nước ta có 136.824 khóm, xóm, tổ dân phố, 11.162 xã, phường, 713 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm: 69 thành phố trực thuộc tỉnh, 50 thị xã, 49 quận và 545 huyện), và 63 tỉnh thành[iii]. Số lượng người hưởng lương và phụ cấp từ ngân sách ước tính là 11 triệu người[iv], trong đó ở cấp khóm, xóm, tổ dân phố, xã phường là 1,3 triệu người[v]. Nếu số liệu đúng như vậy, thì về đại thể cứ bình quân 9 người Việt thì có 1 người làm việc, hưởng lương hoặc phụ cấp từ ngân sách. (Không ngạc nhiên, ngân sách hàng năm của Việt Nam chỉ vừa đủ để chi thường xuyên và trả nợ, đại thể kiếm được 10 đồng thì chi tiêu cho bộ máy 7 đồng, 3 đồng trả nợ, không còn vốn đầu tư cho phát triển).
Theo Bộ Nội vụ, cập nhật đến 3/2018, từ dưới lên trên, nước ta có 136.824 khóm, xóm, tổ dân phố, 11.162 xã, phường, 713 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm: 69 thành phố trực thuộc tỉnh, 50 thị xã, 49 quận và 545 huyện), và 63 tỉnh thành[iii]. Số lượng người hưởng lương và phụ cấp từ ngân sách ước tính là 11 triệu người[iv], trong đó ở cấp khóm, xóm, tổ dân phố, xã phường là 1,3 triệu người[v]. Nếu số liệu đúng như vậy, thì về đại thể cứ bình quân 9 người Việt thì có 1 người làm việc, hưởng lương hoặc phụ cấp từ ngân sách. (Không ngạc nhiên, ngân sách hàng năm của Việt Nam chỉ vừa đủ để chi thường xuyên và trả nợ, đại thể kiếm được 10 đồng thì chi tiêu cho bộ máy 7 đồng, 3 đồng trả nợ, không còn vốn đầu tư cho phát triển).
Xét về nền kinh tế, trên thực tế nền kinh tế Việt Nam cũng bị cát cứ theo nhiều lát cắt
khác nhau. Thứ nhất, cát cứ theo nền kinh tế các địa phương của 63 tỉnh thành,
với thẩm quyền quy hoạch, sử dụng đất, kêu gọi đầu tư, quản lý dự án… được phân
quyền rộng rãi từ 2006 cho tới nay. Lấy tăng trưởng GDP làm thước đo tăng trường
cho các địa phương, điều này đã làm hàng nghìn dự án công xuất hiện, nhiều dự
án dở dang, hiệu quả thấp. Thứ hai, cát cứ các nguồn lực được giao cho 07 tập
đoàn và 76 tổng công ty nhà nước. Thứ ba, cát cứ theo các khu vực kinh tế tách
rời, bao gồm doanh nghiệp FDI với trọng tâm tận dụng nhân công rẻ và khai thác
tài nguyên nước ta, doanh nghiệp tư nhân trong nước và khu vực DNNN. Vượt lên
trên sự chia cắt cát cứ này để xây dựng một chính quyền trung ương tập quyền mạnh
mẽ là một thách thức thực sự hiện nay.
Xét về chính trị, các thiết chế quyền lực trong hệ thống chính trị đều có dấu hiệu phân
tán, nhất là phân tán theo cấu trúc quyền
lực địa phương. Cơ quan cao nhất của Đảng được tập hợp từ 68 đoàn đại biểu trong
các kỳ Đại hội Đảng toàn quốc, về cơ bản bao gồm 63 đoàn đại biểu từ các tỉnh,
với mỗi đại biểu một phiếu bầu. Quốc hội cũng hoạt động dựa trên 63 Đoàn đại biểu
các tỉnh, với mỗi đại biểu một phiếu bầu (hiếm có quốc gia nào chia Quốc hội
thành các đoàn theo địa giới hành chính như nước ta, nếu cần có đại diện theo địa
phương người ta sẽ lập Hội đồng địa phương hoặc thượng viện). Trong bối cảnh
quyền lực chính trị phân tán như thế, xây dựng các liên minh để đạt đa số để cầm
quyền luôn là thách thức lớn trong quản trị nhà nước ở nước ta. Điều này có thể
lý giải đặc trưng đồng thuận, tập thể trong các thế hệ lãnh đạo ở Việt Nam,
khác với xu thế độc quyền, gia trưởng trong tầng lớp quyền thế ở Trung Hoa, Hàn
Quốc.
Về pháp lý,
quan niệm các bộ là các pháp nhân độc lập dẫn tới sự thiếu vắng của pháp nhân
công quyền thống nhất đại diện cho chính quyền trung ương và các pháp nhân công
quyền đại diện cho các địa phương, làm trầm trọng hơn sự cát cứ theo ngành quản lý. Các ông bộ trưởng luôn chịu sức ép phải ưu tiên vun vén cho lợi ích ngành của mình.
Từ 2006 cho đến nay, Việt Nam tiến hành những chính sách phi tập trung hóa (phân cấp quản lý) trao quyền mạnh mẽ cho các địa phương trong quản lý kinh tế, ngân sách, đất đai, tổ chức chính quyền, quản lý cán bộ, công chức-viên chức, quản lý y-tế, giáo dục. Nhiều chính sách phân quyền, trong bối cảnh một quốc gia phân tán về hành chính, có thể làm cho hiệu quả điều tiết của chính quyền trung ương suy yếu nhanh chóng. Ví dụ: phân quyền cho các tỉnh (nhất là khi quy mô tỉnh rất nhỏ bé, chỉ bằng 3-5% so với Trung Quốc, nếu xét về quy mô dân số, diện tích, và GDP), trao quyền cho cấp tỉnh tham gia quản lý nhà nước về bậc đại học, tham gia thẩm định tác động môi trường trong các dự án đầu tư, trong quy hoạch và quản lý các nguồn tài nguyên có liên quan đến nhiều vùng kinh tế, trong tuyển dụng cán bộ, công chức của nền hành chính công… có thể là những chính sách sai lầm, làm trầm trọng thêm tính cát cứ của nền kinh tế.
Từ 2006 cho đến nay, Việt Nam tiến hành những chính sách phi tập trung hóa (phân cấp quản lý) trao quyền mạnh mẽ cho các địa phương trong quản lý kinh tế, ngân sách, đất đai, tổ chức chính quyền, quản lý cán bộ, công chức-viên chức, quản lý y-tế, giáo dục. Nhiều chính sách phân quyền, trong bối cảnh một quốc gia phân tán về hành chính, có thể làm cho hiệu quả điều tiết của chính quyền trung ương suy yếu nhanh chóng. Ví dụ: phân quyền cho các tỉnh (nhất là khi quy mô tỉnh rất nhỏ bé, chỉ bằng 3-5% so với Trung Quốc, nếu xét về quy mô dân số, diện tích, và GDP), trao quyền cho cấp tỉnh tham gia quản lý nhà nước về bậc đại học, tham gia thẩm định tác động môi trường trong các dự án đầu tư, trong quy hoạch và quản lý các nguồn tài nguyên có liên quan đến nhiều vùng kinh tế, trong tuyển dụng cán bộ, công chức của nền hành chính công… có thể là những chính sách sai lầm, làm trầm trọng thêm tính cát cứ của nền kinh tế.
Trong tác phẩm
“Quan và lại ở Miền Bắc Việt Nam” gần đây mới được dịch sang tiếng Việt, tác giả
Emmanuel Poisson đã phân tích và chứng minh các triều đại từ nhà Trần, Lê, cho
tới triều Nguyễn đều nhận biết nguy cơ phân tán, cát cứ này, và nỗ lực tinh giản
bộ máy hành chính một cách liên tục. Các vương triều đều cố gắng duy trì một hệ
thống quan lại nhỏ gọn, chỉ trả lương cho quan lại từ các bộ tới cấp huyện mà
thôi. Vì lẽ đó, số viên chức cả nước thời Hồng Đức (1470-1497) được Lê Quý Đôn
tính toán chỉ có 5,398 người. Thời Minh Mạng (1831), viên chức tất cả các tỉnh
phía Bắc cũng chỉ có 1,072 người[vi].
Dù biết rằng mọi
so sánh đều có thể khập khiễng, song nếu đối chiếu với quá khứ thời các vương
triều xưa, thời nay bộ máy nhân sự bám vào ngân sách đã phình ra quá mức. Cho
năm 2019 sắp tới, tổng biên chế chỉ riêng cho bộ máy công chức nước ta đã là
259.590 người[vii]
(lưu ý: tuy là rất nhiều so với thời xưa, song 25 vạn công chức cũng chiếm số
nhỏ trong 11 triệu người đang hưởng lương, phụ cấp từ ngân sách, bao gồm viên
chức, cán bộ, nhân viên, người bán chuyên trong hệ thống chính trị từ Trung
ương xuống thôn xóm, khóm phố đã nêu ở trên). Tỷ lệ chỉ riêng công chức và viên
chức trên dân số ước tính ở Việt Nam là 4.8%, đây là mức cao so với các quốc gia Châu Á.
Nhìn thấy nguy cơ cát cứ từ dưới lên trên, phân tán ra từ chính trị, hành
chính, kinh tế, cho tới pháp lý, cát cứ theo ngành quản lý, các chiến lược tập trung quyền lực trở lại
về tay chính quyền Trung ương cần đa dạng, hiển nhiên nên được làm từ dưới
lên và nên tiến hành cùng một lúc trên nhiều bình diện khác nhau (để phân tán
các áp lực chống đối).
Về mặt hành chính, Đề án sắp xếp lại hành chính cấp xã có thể là bước thử phù hợp[ix],
với hy vọng, sau khi sắp xếp thành công ở cấp xã, tư duy này sẽ lan dần tới cấp
huyện, và tiến tới sắp xếp giảm dần số tỉnh ở nước ta[x].
Để bàn thêm, thu lại quyền lực cho chính quyền Trung ương, có một vài cách tiếp
cận.
Thứ nhất,
nếu giữ nguyên thẩm quyền của cấp tỉnh như hiện nay, điều đáng mơ ước là sáp nhập
các tỉnh một cách hợp lý, nước Việt Nam trở lại có 38 tỉnh như thời Tổng Bí thư
Lê Duẩn, hoặc tốt hơn là chỉ có 27 tỉnh như thời vua Gia Long, với các trấn lớn
bao gồm các địa phương có địa thổ nhưỡng, khí hậu, văn hóa giống nhau (ví dụ Trấn
Sơn Nam Hạ bao gồm địa giới của nhiều tỉnh ngày nay, từ Hưng Yên, Thái Bình,
cho tới Nam Định).
Thứ hai,
nếu việc sáp nhập tỉnh quá khó, thì có thể rút dần thẩm quyền cấp tỉnh, sau đó
thành lập và trao các quyền đó cho chính quyền cấp vùng, chia nước ta thành khoảng
9 vùng (tựa như ranh giới các quân khu trong Quân đội nhân dân Việt Nam), với
những quyền quy hoạch, quản lý kinh tế, bảo vệ tài nguyên, cấp phép đầu tư
tương đối rộng rãi, được trao quyền từ Trung ương. Các cơ quan tòa án, thanh
tra, kiểm toán, thuế vụ, quản lý giáo dục, an sinh, môi trường… đều nên được phân
quyền theo vùng lãnh thổ, hơn là cát cứ theo địa giới cấp tỉnh hiện nay. Ví dụ,
các tòa án hành chính giám sát các tỉnh, nếu được đặt tại cấp vùng, sẽ độc lập
đáng kể với hệ thống quyền lực cấp tỉnh. Khi ấy, cấp tỉnh được thu hẹp thẩm quyền,
chỉ thực thi dịch vụ công và tự quản địa phương, các chức năng điều tiết kinh tế
sẽ được chuyển cho chính quyền cấp vùng. Việc phân tách dịch vụ công thuần túy
theo địa giới hành chính tách ra khỏi các chức năng điều tiết tập trung từ
Trung ương (đất đai, tài nguyên, quy hoạch, bảo vệ môi trường, thuế, y tế công
cộng…) hy vọng sẽ đẩy lùi xu thế cát cứ và phân tán hiện nay.
Thứ ba, cần
kiên trì phân tách công vụ ra khỏi tổ chức chính trị-xã hội và dịch vụ công. Song
song với nỗ lực thu hẹp lại cấp xã, cấp huyện và cấp tỉnh, cần phân tách công vụ,
công chức ra khỏi các nhà chính trị trung ương và địa phương, các viên chức làm
việc theo hợp đồng trong khu vực công, từng bước tách dần các tổ chức chính trị,
chính trị xã hội, xã hội và xã hội nghề nghiệp ra khỏi khu vực công. Đây là một
chiến lược đúng, đã và đang từng bước được thực hiện ở nước ta. Về mặt kinh tế,
tập trung quyền lực sở hữu về Ủy ban quản lý công sản cũng là một giải pháp chống
phân tán cát cứ cần phải làm. Tương tự, ở các địa phương, việc sáp nhập các sở,
vận hành các trung tâm hành chính-chính trị cũng giúp tập trung dần quyền lực,
tránh phân tán, cát cứ nguồn lực ở các sở.
Tóm
lại, tập quyền về trung ương để trung ương và địa phương làm đúng việc, chặn đứng hiện trạng cát cứ theo ngành, theo địa phương ... là một việc cần làm. Để tìm thêm các giải pháp khả thi về
chính trị, trọng tâm của các cuộc thảo luận nên làm rõ lực cản, xây
dựng liên minh ủng hộ cải cách, và chọn điểm đột phá để thu hẹp đáng kể nền công vụ, phân tách công vụ khỏi hệ thống chính trị theo nghĩa rộng, và dùng nguồn lực công chi trả xứng
đáng cho các công chức thực tài trong một nền công vụ đã được tinh gọn, sáp nhập
ở số lượng và quy mô tối ưu.
[i] Xem
thêm: Ngân hàng Thế giới và Bộ Kế hoạch đầu tư, 2016, Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, Sáng tạo, Công bằng và Dân chủ,
các trang 97-99.
[ii] Lê Quý Đôn,
Kiến văn tiểu lục, Quyển 2, trang 112.
[vi] Emmanuel
Poisson, Quan và lại ở Miền Bắc Việt Nam,
NXB Trí Thức 2018, tr. 55-56.
[x] Đại biểu
Quốc hội đưa ra ý kiến nghiên cứu sáp nhập các tỉnh nhỏ, ví dụ: https://vov.vn/chinh-tri/quoc-hoi/de-xuat-hop-nhat-de-giam-tu-3-den-4-bo-la-co-co-so-690306.vov