Thêm một lời bàn về thể chế bảo hiến
Từ hơn 10 năm trở lại đây, tình hình nghiên cứu các mô hình và bài học nước ngoài về thể chế bảo hiến trên các diễn đàn hoạch định chính sách và hàn lâm ở VN trở nên sôi nổi, bởi vì quyết định lựa chọn một trong vô số mô hình đã là khó, song làm thế nào để mô hình được chọn đó sống, hoạt động hiệu quả trong bối cảnh kinh tế, chính trị và văn hóa VN mới là điều khó gấp bội.
Minh họa: Khều
Trong lịch sử hiến pháp Việt Nam, dấu ấn của phân quyền và chế ước đã xuất hiện sớm trong bản Hiến pháp năm 1946. Có thể so sánh vị thế của Chủ tịch nước với nghị viện nhân dân theo Hiến pháp 1946 để làm rõ ý này. Các bản Hiến pháp 1959, 1980, 1992 về sau này đi theo mô hình Hiến pháp Xô Viết không thực hiện tam quyền phân lập. Mãi đến 2001 bản Hiến pháp mới dè dặt được sửa thêm rằng quyền lực nhà nước cần có sự phân công và phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Như vậy, ý niệm về phân chia và kiểm soát các quyền lực công cộng nhằm bảo vệ dân quyền đã xuất hiện sớm trong lịch sử hiến pháp Việt Nam. Sau nhiều thập niên vắng bóng, ngày nay, nguyên lý ngày xưa ấy đang được phát minh lại, hy vọng đem lại một cách tiếp cận mới, giúp tổ chức các cơ quan quyền lực ở Việt Nam một cách hiệu quả, làm đúng phận sự, chức năng hơn, giúp cho bộ máy chính quyền hiệu năng hơn, chịu trách nhiệm giải trình rõ ràng hơn trước nhân dân.
Trong một nghiên cứu mang tính toàn cầu, rất công phu, song mang âm hưởng bi quan u ám, vài năm trước đây GS Weingast của Đại học Stanford chỉ ra rằng trong gần 200 quốc gia ngày nay, dù chính quyền nào cũng tuyên bố thượng tôn pháp quyền, chính quyền nào cũng tuyên bố là của dân, do dân vì dân; song những chế độ pháp quyền thực sự, nơi có một thiết chế tài phán bảo vệ hiến pháp như một khế ước kiểm soát quyền lực công cộng, thì không thật nhiều, thực ra chỉ đếm được không quá 20 quốc gia là thực sự có chế độ pháp quyền với nền tài phán hiến pháp hiệu quả (Weingast 2010). Bạn đọc có thể không bi quan như Weingast, song nếu coi Tòa bảo hiến tựa như chiếc vương miện của nhà nước pháp quyền (Krönung des Rechtsstaats) như người Đức thường bảo, các nước đang phát triển có thể dễ dàng vay mượn chiếc vương miện ấy đưa vào xứ mình, song từ cái vương miện được vay mượn ấy có tỏa sáng quyền uy và hào quang nuôi niềm tin của dân chúng vào công lý, vào nơi cuối cùng bảo vệ dân quyền hay không, đó mới là điều thực sự cần bàn.
Tôi thiển nghĩ, quyết định lựa chọn một trong vô số mô hình đã là khó, song làm thế nào để mô hình được chọn đó sống, hoạt động hiệu quả trong bối cảnh kinh tế, chính trị và văn hóa Việt Nam mới là điều khó gấp bội. Đây cũng là một ẩn số chưa được nghiên cứu đầy đủ, tựa như Fukuyama ví nó như một cái hộp đen, hiệu lực của thể chế nhà nước, trong đó có tài phán bảo hiến ở các quốc gia rất khác nhau, có quốc gia thành công, song phần lớn các nước đang phát triển đều khó du nhập được các thể chế nhà nước hiệu năng, trừ vài ngoại lệ là Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore (Fukuyama 2004).
Sau khi quan sát kinh nghiệm quốc tế, một điều đáng suy nghĩ đối với chúng ta sẽ là, cần rút ra những bài học vì sao tài phán bảo hiến đã thành công ở Đức, phần nào đó ở Hàn Quốc, và nếu du nhập một mô hình như vậy vào Việt Nam, điều kiện bảo đảm thành công phải gồm những gì?Mầm mống về nhà nước pháp quyền ở Đức chắc là đã có từ rất sớm, Cộng hòa Weimar chắc phải được xem là một nền cộng hòa dân chủ với hệ thống tư pháp độc lập và chuyên nghiệp, ấy vậy mà sau năm 1933, cũng bộ máy tòa án ấy đã trở thành công cụ trong tay nhà nước phát xít, đàn áp mọi quyền dân chủ của người dân, đẩy xứ sở này vào tình trạng một quốc gia không có công lý, như người Đức thường bảo là Unrechtsstaat. Tòa án Hiến pháp Đức, như người Đức thường tự hào, không phải là phát minh sau Đại chiến thế giới. Dù có truyền thống như thế, song quả thực ý nghĩa chính trị đáng kể của nó chỉ có được sau Đại chiến thế giới thứ hai. Dường như để một thiết chế như tòa án hiến pháp vận hành, cần có rất nhiều tiền đề về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và các yếu tố khác, điều đáng tiếc ít được các nhà luật học cho là quan trọng để nghiên cứu.
Thì cũng thế, theo hiểu biết sơ sài của tôi, Nam Hàn nhiều năm sau cuộc chiến tranh Hàn Quốc không thể được gọi là một chế độ dân chủ. Chỉ khi các điều kiện chính trị, kinh tế và xã hội đạt tới một mức độ nào đó, nhu cầu cho sự ra đời của một thiết chế bảo hiến và nhu cầu duy trì thiết chế ấy hoạt động thực sự hiệu quả mới hình thành.
Tôi không rõ có là quá lạm dụng tư duy của các nhà kinh tế hay không, song cũng như mọi thiết chế xã hội khác, người ta thường quan tâm tới các khía cạnh cung và cầu cho sự ra đời của một thế chế, ví dụ như thiết chế bảo hiến. Nếu nhìn nhận như vậy thì ở Việt Nam hiện thời chúng ta phải thảo luận xem một thiết chế bảo hiến đã thực sự cấp bách hay chưa? Một thiết chế như vậy ra đời để bảo vệ ai, để thực thi chức năng và sứ mệnh gì, nó có vai trò gì trong nền chính trị nước ta. Bảo hiến trước hết là một thiết chế chính trị, trong vô vàn những dây mơ rễ má kiến tạo nên cân bằng chính trị của quốc gia chúng ta, liệu đã tới một thời điểm chúng ta cần thêm một thiết chế mới hay chưa? Đó là cuộc thảo luân về nhu cầu.Về phía cung, chúng ta có nhiều mô hình, với những thiết kế và chức năng đã khá rõ ràng. Các kiến thức, hiểu biết về mô hình có thể dễ dàng đào tạo và chuyển giao, song để giới chính trị, các thế lực kiểm soát các nguồn lực và người dân ở đất nước chúng ta từ lam quen tới chấp nhận; từ dần dần tin tưởng cho tới kính trọng và đặt niềm tin ở những thiết chế mới như cơ quan bảo hiến, cho nó một sự chính danh để đóng một vai trò đáng kể trong đời sống chính trị ở nước ta mới khó khăn hơn nhiều.
Và cuối cùng, như tác giả Joern Dosch viết trong bài nghiên cứu “The Impact of China on Governance Structures in Vietnam”, từng bước thay đổi thể chế ở Việt Nam vì nhiều lý do đều tương tác rất gần gũi với những gì diễn ra ở CHND Trung Hoa. Môi trường chính trị, thể chế văn hóa, xã hội, những điều kiện lịch sử có nhiều tương đồng vô tình đã đẩy tới những thiết chế xã hội và giải pháp tương đồng. Thiếu tòa bảo hiến, song không vì thế mà chế độ pháp quyền ở Trung Hoa được đánh giá nghiễm nhiên là thấp, kể cả bởi Ngân hàng thế giới, xem thêm đo lường về quản trị quốc gia của nhóm Kaufmann (WGI 2011). Thêm một lần nữa, bạn đọc có thể không đồng ý với Kaufmann, không ai tin Trung Hoa là một chế độ pháp quyền, song tôi e rằng cũng không ai dám khẳng định đó là một quốc gia không có công lý (Unrechtsstaat).
Trên con đường hướng tới công lý, hiểu biết của chúng ta về các tiền đề chính trị, kinh tế và xã hội để cho công lý trở thành một nhu cầu của đại bộ phận dân chúng và của giới tinh hoa cầm quyền quả thật còn rất sơ khai.
Tài liệu tham khảo:
Joern Dosch et al, The Impact of China on Governance Structures in Vietnam, German Development Institute, 2008
Francis Fukuyama, State-Buiding: Governance and World Order in the 21st Century, Cornell University Press, 2004
Barry R Weingast, Why Developing Countries Prove So Resistant to the Rule of Law, in James J. Heckman, Robert L. Nelson, Lee Cabatingan, Global Perspectives on the Rule of Law. (New York: Routledge-Cavendish, 2010)