Tặng các bạn học và dạy Luật Đất đai
1.
Dẫn đề: Nước ta đã có gần 100 cơ sở đào tạo
luật (để thuận tiện, sau đây gọi chung là các trường luật). Ở bậc cử nhân, các
trường luật thường giảng dạy Môn học Luật Đất đai. Nội dung giảng dạy môn học
này ở các trường khá giống nhau, bám sát cấu trúc của Luật Đất đai, thường bắt
đầu từ Chế độ sở hữu, Các loại đất, Quyền & Nghĩa vụ của Người sử dụng đất,
cho tới Hành chính đất đai và Giải quyết tranh chấp đất đai. Trong bối cảnh Luật
Đất đai 2024 đã có hiệu lực, nội dung đồ sộ của đạo luật này cần được nghiên cứu
& giảng dạy như thế nào cho hiệu quả. Trong khuôn khổ Hội thảo tại một trường
luật như Khoa Luật ĐH Mở TPHCM, sẽ là hữu ích, nếu có thể góp phần tìm hiểu đạo
luật mới này, song đồng thời cũng tìm cách đổi mới cách nghiên cứu, giảng dạy
pháp luật đất đai, giúp cho môn học này hấp dẫn, thiết thực hơn với người học.
Phần thảo luận dưới đây góp phần vào 2 nội dung nêu trên.
2.
Vị trí của Luật Đất đai trong hệ thống pháp
luật Việt Nam: Luật Đất đai, suy cho cùng, là gốc rễ pháp lý cho mọi
cải cách kinh tế ở Viêt Nam trong hơn 30 năm qua. Đạo luật này cực kỳ quan trọng,
có lẽ chỉ đứng sau Hiến pháp. Cứ khoảng 10 năm được sửa đổi hoặc làm mới một lần,
với số lượng các điều khoản của Luật Đất đai đã tăng gần gấp ba lần, từ 89 điều
cho đến nay là 260 điều. Bắt đầu thời kỳ Đổi mới, Luật Đất đai 1993 được ban
hành trước cả BLDS 1995. Đạo luật này lần đầu tiên trao 5 quyền dân sự cho các
cá nhân sử dụng. Mười năm sau, được mở rộng thành 146 điều, Luật Đất đai 2003
ghi nhận 8 quyền của người sử dụng đất, trong đó có quyền thuê đất của các pháp
nhân. Tiếp theo đó cũng 10 năm, được ban hành sau Hiến pháp 2013 chỉ một ngày, với
212 điều, Luật Đất đai 2013 đã mở rộng các quyền của nông hộ đối với đất nông
nghiệp, làm chặt chẽ và minh bạch quá trình chuyển đổi đất đai. Song vướng mắc cũng
đã xuất hiện ngay sau đó, ách tắc về pháp lý trong các dự án kinh doanh BĐS đã
sớm hối thúc Chính phủ đề xuất sửa Luật Đất đai ngay từ những năm 2019. Sau quá
trình biên soạn kéo dài gần 5 năm, Luật Đất đai 2024 ngày nay thực ra là một đạo
luật được soạn mới hoàn toàn. Luật này gồm 260 điều, hy vọng giúp Nhà nước quản
lý hiệu quả & công bằng hơn nguồn lực đất đai. Luật này hy vọng cũng sẽ là
một đạo luật trao quyền dân sự cho người dân, thúc đẩy các giao lưu dân sự và
kinh tế. Có quy mô đồ sộ, Luật Đất đai có dáng dấp một Bộ luật hơn chỉ là một đạo
luật quản lý đơn ngành; ý nghĩa kinh tế, chính trị và xã hội của nó rất to lớn.
3.
Luật Đất đai nên là đối tượng của nhiều môn
học: Vì ý nghĩa to lớn
như trên, Luật Đất đai 2024 nên là đối tượng được giảng dạy trong nhiều môn học
trong các trường luật. Nội dung về chế độ kinh tế trong Luật Hiến pháp, không
gì quan trọng hơn là các nguyên tắc pháp luật đối với chế độ sở hữu, quản lý đất
đai, tài nguyên khoáng sản. Trong số các quyền cơ bản của công dân trong Hiến
pháp, quyền căn bản nhất là các quyền tài sản gắn với đất đai. Tương tự, trong
phần luật tài sản và hợp đồng của Luật Dân sự, không gì quan trọng hơn là các
quyền tài sản phái sinh từ đất đai và các giao dịch liên quan đến những quyền ấy.
Quản trị công ty, đầu tư, kinh doanh bất động sản trong Pháp luật kinh doanh, tất
cả đều dựa trên các quyền sử dụng đất đai & những quyền phái sinh từ đất. Cũng
như thế, hành chính liên quan đến đất đai, xây dựng, kinh doanh BĐS có lẽ cũng
là một trong những nội dung sinh động nhất của Luật Hành chính. Cuối cùng, kể cả
trong Luật Hình sự, các đại án trong những năm vừa qua đều liên quan đến đất
đai, nhất là quản lý đất công. Sẽ là thiếu sót đáng kể, nếu môn học Pháp luật
hình sự không thảo luận những đại án lớn liên quan đến Nguyễn Thái Luyện, FLC, Vạn
Thịnh Phát, hết thảy suy cho cùng đều liên quan đến những dự án kinh doanh BĐS
có quy mô ảnh hưởng đến công chúng đầu tư. Nói tóm lại, Luật Đất đai 2024 nên
được nghiên cứu giảng dạy trong rất nhiều môn học, với các góc nhìn khác nhau.
Nếu bỏ qua thực tiễn sinh động liên quan đến thị trường quyền sử dụng đất đai
trong nhiều năm qua ở nước ta, các môn học đã né tránh một phần thực tiễn pháp
luật có ý nghĩa thiết thực bậc nhất với người dân. Điều này thực sự đáng tiếc,
bởi những gì cần cho thực tiễn hành nghề pháp luật của các cử nhân luật trong
tương lai đáng ra phải được ưu tiên giảng dạy trong các trường luật.
4.
Môn học Luật Đất đai: Có nhiều lý do
giải thích vì sao mong đợi chính đáng kể trên của người học dường như chưa được
các trường luật quan tâm. Được thiết kế với tư duy đại học chuyên ngành từ Liên
Xô cũ, luật học được chia thành các ngành tách biệt, và người nghiên cứu/giảng
dạy các ngành đó cố gắng định nghĩa ngành của mình có ranh giới tách rời các
ngành học khác. Điều này có phần hợp lý một cách tương đối, song cũng cản trở hợp
tác và nghiên cứu liên ngành. Luật Đất đai thường chỉ được giảng dạy trong một
môn học (Môn học Luật Đất đai). Hiếm khi Luật Đất đai được giảng dạy ở các môn
học Hiến pháp, Hành chính, Dân sự, Luật Công ty hay Hình sự. Khi xác định ranh
giới cho Môn học Luật Đất đai, từ lâu đã xuất hiện rắc rối không biết đặt môn học
này ở chuyên khoa/tổ bộ môn nào, ví dụ Dân sự, Kinh tế-Thương mại, hay thậm chí
là Hành chính. Điều này quả nhiên là đúng, vì tự thân Luật Đất đai, như thảo luận
ở trên, bao hàm đủ các khía cạnh dân sự, kinh tế, hành chính, thậm chí Hiến
pháp và hình sự. Sơ khảo 260 điều của Luật Đất đai 2024 và các nghị định hướng
dẫn thi hành, nếu chỉ được giảng dạy trong một môn học, với thời gian giảng khoảng
60 giờ trên lớp (4 tín chỉ), chắc rằng phải thay đổi rất đáng kể mới có thể dạy
được những điều cần thiết nhất cho người hành nghề luật trong tương lai.
5.
Thiết kế môn học từ Nhu cầu người học: Trong một thị
trường cạnh tranh, người học thường chỉ sẵn lòng chi trả cho dịch vụ đào tạo
giúp họ có kiến thức & kỹ năng hành nghề trong tương lai. Các môn học trong
một trường luật, vì thế, cần được thiết kế từ góc nhìn của người học giúp họ
hành nghề liên quan đến luật trong tương lai. Môn học Luật Đất đai cũng vậy, cần
được thiết kế từ nhu cầu của người hành nghề trong tương lai. Người hành nghề
liên quan đến pháp luật sẽ quan tâm đến Luật Đất đai 2024 từ những góc độ nào? Về
phương pháp, thay vì giới thiệu từng chương từng điều luật, cần giải thích các
học thuyết tạo nên sự kết dính giữa các điều luật ấy. Dạy và học luật quy
đinh như thế nào không còn quá quan trọng trong thời đại bùng nổ thông tin
và trí tuệ nhân tạo phát triển nhanh ngày nay. Thay vào đó phải thúc đẩy việc dạy
và học hướng tới giải thích các học thuyết pháp lý để giải thích VÌ SAO
đã sinh ra các điều luật ấy. Nếu giảng viên tìm cách giảng giải 49 khái niệm của
Điều 3 Luật Đất đai 2024 sẽ mau chóng làm cho người học rối trí. Ngược lại, phải
bắt đầu bằng câu hỏi VÌ SAO cán bộ quản lý nhà nước, chủ doanh nghiệp hoặc người
dân cần quan tâm đến quyền kiểm soát, đinh đoạt tài nguyên đất đai? Phải xuất
phát từ góc nhìn của những khách hàng cụ thể thì việc nghiên cứu Luật Đất đai 2024
mới trở nên hấp dẫn. Ví dụ, diện tích hàng triệu m2 vỉa hè trên phố là của ai,
vì sao chính quyền các quận có thể cho thuê vỉa hè, nếu người dân đã được cho thuê
vỉa hè thì họ nhận được những quyền cụ thể gì, liệu họ có quyền cho thuê lại diện
tích vỉa hè cho người khác hay không?
6.
Môn học Luật Đất đai có thể nên được thiết
kế từ góc nhìn của 3 nhóm chủ thể khác nhau: Thời lượng trong toàn bộ chương trình
cử nhân luật dành cho Môn học Luật Đất đai không thể tăng thêm, để dạy và học một
cách hiệu quả, cần hạn chế cách dạy học mang tính mô tả dựa theo cấu trúc của đạo
luật. Thay vào đó, nên nghiên cứu Luật Đất đai chí ít từ 3 góc nhìn khác nhau:
từ góc độ Quản lý nhà nước của người hành nghề trong khu vực công, từ các Quyền
khai thác và sử dụng tài sản liên quan đến đất của Người quản lý doanh nghiệp,
và từ góc nhìn bảo vệ Quyền tài sản, đảm bảo công bằng xã hội. Các cử nhân luật,
sau khi ra trường, thường cũng sẽ tìm việc và hành nghề trong 3 khu vực kể
trên, bao gồm quản lý nhà nước, kinh doanh, hoặc các nghề dịch vụ pháp lý phục
vụ người dân, doanh nghiệp. Ngay trong thời gian học ở các trường luật, sinh
viên cần tiếp cận Luật Đất đai 2024 từ góc nhìn của khách hàng để hành nghề sau
này.
7.
Góc nhìn quản lý nhà nước: Quy hoạch, điều
tiết, phân bổ nguồn lực đất đai: Luật Đất đai 2024 có một trọng tâm đáng kể là giúp
Nhà nước thực hiện các chức năng quy hoạch, điều tiết, phân bổ nguồn lực đất
đai. Xét về khía cạnh kinh tế, Luật Đất đai 2024 chạy theo quán tính của nền
kinh tế kế hoạch hóa trước đây, về bản chất là hợp pháp hóa, cụ thể hóa các phương
tiện để Nhà nước phân bổ tài nguyên đất đai. Đây là điểm đặc thù, làm cho Luật
Đất đai 2024 đồ sộ, ôm đồm, có dáng dấp một Bộ luật, hơn chỉ là một đạo luật
đơn thuần.
·
Xuất phát điểm Điều 20 Luật Đất đai: Điều 20 Luật Đất đai 2024
là chìa khóa để nghiên cứu và phân tích pháp luật đất đai theo góc nhìn này.
Ngoài những dịch vụ công có tính chất kinh điển mà Nhà nước nào cũng thực hiện
đối với đất đai (với tính chất là lãnh thổ, và với tính chất là tập hợp của
hàng triệu ô thửa đất), bao gồm xác định địa giới, cung cấp dịch vụ địa chính,
dịch vụ công về đất đai, có lẽ cần đặc biệt lưu tâm đến các khoản 6-11 của Điều
20. Những chức năng phân phối tài nguyên đất đai thể hiện rõ qua các chức năng
quy hoạch đất, giao đất, thu hồi đất, xác định giá đất, bồi thường tái định cư.
·
Quy hoạch đất đai: Các điều từ
60-77 Luật Đất đai, về bản chất, xác định Chính quyền các cấp mới là những ông
chủ thực sự của đất đai ở nước ta. Bởi lẽ, đất có giá hay không phụ thuộc vào
loại đất, loại đất lại phụ thuộc vào quy hoạch đất ấy để làm gì. Đất rừng nếu chuyển
đổi thành đất công nghiệp/thương mại/đất ở, thì hiển nhiên sẽ tăng giá trị gấp
bội. Chỉ người nào có quyền quyết định quy hoạch mới xác định được mục đích sử
dụng của đất. Nội dung chồng lấn với Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật Kinh
doanh bất động sản, pháp luật về sự tham gia của người dân trong quản lý công sản,
các quy trình hành chính và trách nhiệm của các cấp hành chính có thẩm quyền.
·
Phân phối, Trao quyền, Thu hồi, Trưng dụng
đất: Nhà nước tiến
hành giao, cho thuê đất cho Người sử dụng đất, khi cần thiết thì tiến hành thu
hồi. Về bản chất, Nhà nước vẫn giữ quyền định đoạt đất, phân phối đất. Mối quan
hệ giữa Nhà nước và Người sử dụng đất, về bản chất có tính chất hành chính,
không thể công bằng. Tùy theo hình thức phân phối (giao đất không xác định thời
hạn, ví dụ đất ở, có thời hạn, có hoặc không thu tiền sử dụng, hoặc cho thuê),
tùy theo loại đất, tùy theo đối tượng Người sử dụng đất là cá nhân, tổ chức, mà
mức độ Trao quyền từ Nhà nước cho Người sử dụng đất cũng rất khác nhau. Đây
chính là lý do sinh ra các quy định rất chi tiết về Phân loại đất và quyền của
Người sử dụng đất tùy theo cá nhân hay tổ chức khác nhau.
·
Tài chính đất đai: Các điều
153-162 Luật Đất đai mang dáng dấp của Quản lý Tài chính công, khởi tạo, duy
trì nguồn thu từ đất đai cho Người phân phối đất. Dư âm của nền kinh tế kế hoạch
hóa thể hiện rõ ở các quy định về Giá đất, các điều 158-165 của Luật Đất đai.
Các nội dung này hoàn toàn có thể giảng cùng trong các môn học liên quan đến
Tài chính công, Luật giá, Luật Ngân sách
8.
Tiếp cận đất đai: Góc nhìn doanh nghiệp,
nhất là các công ty phát triển BĐS: Từ góc nhìn của doanh nghiệp, nhất là các công ty
phát triển BĐS, đất đai là nguồn vốn, là tài sản, là tư liệu sản xuất, là nguồn
tư bản cần lưu thông nhanh chóng. Họ sẽ đặc biệt quan tâm đến Quyền tiếp cận
nguồn lực đất đai, thể hiện qua các điều 112-127 của Luật Đất đai 2024. Chí ít
sẽ xuất hiện các vấn đề sau doanh nghiệp cần tìm hiểu quy định cụ thể của Luật
Đất đai 2024, những vấn đề này hoàn toàn có thể nghiên cứu giảng dạy liên ngành
với Pháp luật đầu tư, kinh doanh, thương mại:
·
Vận động chính sách trong Quy hoạch đất đai: Với tư cách Nhà
đầu tư, doanh nghiệp quan tâm tới khả năng tham gia một cách hợp pháp vào quy
trình quy hoạch đất đai, nhất là các dự án lớn liên qua đến hạ tầng, phát triển
đô thị, hoặc quy hoạch các khu công nghiệp/thương mại quy mô lớn. Ví dụ, chỉnh
trang đô thị, phát triển đô thị theo định hướng giao thông (TOD), các dự án đường
sắt quy mô lớn có tính tới yếu tố huy động vốn của doanh nghiệp để phát triển
các quỹ đất xung quanh các ga đường sắt, trong nhiều trường hợp Doanh nghiệp có
quyền đề xuất các sáng kiến dự án (như đã được thảo luận và ghi nhận tại Luật đầu
tư theo hình thức hợp tác công tư, Luật PPP).
·
Quyền sử dụng đất như một khía cạnh hình
thành Dự án: Về khía cạnh tài chính dự án, đất đai là một nguồn lực,
doanh nghiệp sẽ quan tâm tới quá trình hình thành Dự án, đấu thầu để tham gia lựa
chọn dự án, Quyền sử dụng đất trong quá trình hình thành dự án, Quyền sử dụng đất
như là một tài sản bảo đảm, một nguồn tư bản có thể lưu chuyển trong quá trình
thiết kế tài chính cho dự án. Từ góc nhìn này, Luật Đất đai cần được nghiên cứu
liên ngành cùng với Luật Đầu tư, Luật PPP, Luật Đường sắt và các quy định khác
liên quan đến Tài chính các dự án.
·
Tiếp cận đất đai: Các điều 112-127
của Luật Đất đai 2024 cần được nghiên cứu cùng Luật Kinh doanh BĐS, Luật Đầu
tư, Luật Nhà ở, Luật Đấu thầu, Luật Quản lý công sản mới có thể chỉ rõ lý do vì
sao các quy định có tính chất quản lý đầu tư, tổ chức đấu thầu… lại có mặt
trong một đạo luật về đất đai. Thiếu sự nghiên cứu liên ngành, người học sẽ
không đủ kiến thức về Quản lý và Tài chính của một Dự án, do vậy cũng khó nắm bắt
được các quy định về Quản lý đất đai sẽ tác động như thế nào trong quá trình
hình thành và vận hành các dự án.
9.
Quyền tài sản đất đai & công bằng xã
hội: Góc nhìn của Người sử dụng đất: Cuối cùng, phần nội dung có tính chất luật tư, có
tính chất luật dân sự căn bản nhất của Luật Đất đai 2024 là các quy định về Quyền
tài sản gắn với sử dụng đất và cá Quyền phái sinh khác từ đất. Như đã trình
bày, từ 1993 cho đến nay, bên cạnh các khía cạnh Quản lý điều tiết phân phối đất
đai, Tiếp cận đất đai cho doanh nghiệp, Luật Đất đai cũng là một đạo luật trao
quyền dân sự ngày càng chắc chắn hơn tới người dân, doanh nghiệp. Quyền sử dụng
đất được ghi nhận tại Điều 115 BLDS 2015 là một Quyền tài sản. Tùy theo loại đất,
chủ thể sử dụng đất, cách thức Nhà nước phân bổ đất đai (giao hoặc cho thuê), các
Quyền tài sản gắn với sử dụng đất có phạm vi nở dần, từ hẹp đến rộng, khác
nhau. Đây chính là nội dung của các quy định liên quan đến Phân loại đất đai
(Điều 9 Luật Đất đai), Giao và cho thuê đất, các Quyền của người sử dụng đất,
phân chia theo hộ gia đình, cá nhân (Điều 26-31), tổ chức, trong và ngoài nước
(Điều 32-44). Nghiên cứu và giảng dạy về phần này nên dựa theo các nguyên lý của
Pháp luật về tài sản và Giao dịch dân sự trong Pháp luật dân sự.
10.
Kết luận: Sự ôm đồm trong thiết kế Luật Đất
đai 2024 có lý do sâu xa của nó: Luật này vừa phải đảm bảo Quyền phân phối nguồn
lực đất đai của Nhà nước, vừa phải ghi nhận các Dịch vụ công thiết yếu về đất
đai mà Nhà nước nào cũng cần đáp ứng, song cũng cần phù hợp với xu thế Trao quyền
tài sản cho người dân/doanh nghiệp để thúc đẩy phát triển kinh tế. Vì lẽ đó, Luật
Đất đai 2024 vừa có dáng dấp của Quản lý kinh tế về đất đai, vừa có yếu tố của
Đầu tư kinh doanh phát triển đất, vừa có tính chất Quyền tài sản của pháp luật
dân sự. Việc nghiên cứu & giảng dạy môn học Luật Đất đai, vì thế nên mang
tính liên ngành, tùy theo góc nhìn của người học mà nên được thiết kế cho phù hợp.
Việc diễn giải cắt nghĩa riêng rẽ từng điều khoản của đạo luật 260 điều này, mà
thiếu đi góc nhìn liên ngành, là một công việc rất ít ý nghĩa, không giúp cho
Người học hiểu được vì sao Nhà làm luật lại thiết kế ra những điều luât như vậy.
Ngược lại, Luật Đất đai chỉ hấp dẫn khi được nghiên cứu dưới góc nhìn của những
nhóm khách hàng cụ thể, ví dụ từ nhu cầu Quản lý kinh tế của khu vực công, từ
nhu cầu Tiếp cận nguồn lực đất đai của khu vực doanh nghiệp, hay từ góc nhìn
Quyền tài sản của dân luật. Môn học Luật Đất đai đang được giảng dạy trong các
trường luật, vì lẽ đó, chắc rằng cần phải thay đổi rất đáng kể mới có thể đáp ứng
tốt hơn nhu cầu của người học ngày nay./.
Comments